预算法大修剑指三公 政府预算将不再是国家秘密

　　政府预算将不再是国家秘密

　　国务院刚刚通过的预算法修订案草案拟规定，各级政府和各部门的预算、决算都要向社会公开。这部被财税法专家评价为“重要性仅次于宪法”的法律，多年前已启动修改程序

　　法治周末记者 孙继斌

　　湖南商人陈荣正在等待他与湖南省财政厅官司的二审。

　　陈荣原本只是想揭露一场招标的“猫儿腻”，没想到戳到了政府预算的“隐私”，捅到了预算法的软肋。于是，舆论对招投标的议论转到了关于“预算”的讨论，接着转到了担心政府部门为了执行预算而再次上演突击花钱的闹剧。

　　11月16日，国务院常务会议原则通过了预算法修正案(草案)。类似湖南省财政厅“花完预算”这样的政府花钱潜规则将受到预算法的约束———除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，在民主治理的背景下，完整性和透明度构成现代预算的关键原则。没有透明的预算就不会有透明的政府，而不透明的政府不可能是责任政府。

　　政府“晒”预算将成义务

　　预算法的修改已经连续两届列入“全国人大常委会5年立法规划”当中，并规定在2010年内至少要进行一次审议。但经过3次推延后，讨论再启动的时间，被推迟到2011年。

　　11月16日，国务院常务会议原则通过了预算法修正案(草案)。

　　根据国务院常务会议决定，预算法修正案(草案)将提请全国人大常委会审议。

　　“如果(全国人大常委会)今年12月初审，明年2月二审，顺利的话明年上半年有望通过。”全国人大代表、中南财经政法大学教授、湖北省统计局副局长叶青接受媒体采访时表示。

　　多年来积极关注公共事务管理与公共财政问题的叶青，多次申请并获准列席全国人大常委会立法审议，包括今年6月底对个税法修正案草案的审议。“如果12月全国人大常委会初审修正案，我希望能列席，我已向有关部门负责人表达了意愿。”

　　截至12月5日，预算法修正案草案内容并未公布，社会能看到的仍是国务院公布的预算法修改五大原则，涉及到中国财政体制的若干重要问题。

　　原则之一是，增强预算的科学性、完整性和透明度。

　　根据此原则，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

　　叶青认为：“收入和支出都被纳入预算的范围内，各级预算向社会公开，那年终突击花钱的现象就会通过公众的监督得到遏制。只有透明公开的预算才会真正公平。”

　　要提高财政透明度，新修改的预算法中要针对老百姓普遍关心的财政支出项目专门公布，如“三公”经费、民生支出等。

　　“首先是要明确规定，公开日期必须明确，没有公开的应该如何处理等，还要规定公开的程度，公开的具体项目，有无具体附加资料等。”叶青表示。

　　此外，据《法治周末》记者了解，中央近日又试探着要给被称为“官场顽疾”的“三公”消费再套上一道枷锁。

　　根据国务院发布的机关事务管理条例(征求意见稿)，县级以上政府应当根据预算定额和开支标准编制“三公”经费预算，并定期公布“三公”经费的预算、决算和绩效考评情况。一旦这个条例通过，意味着中国县级以上政府今后都必须定期向社会晒“三公”账本。

　　此举一出，广受舆论好评，认为这预示着困扰社会多年的“三公”改革可能会有明显进展，高喊多年的建设透明政府、法治政府也将迈出实质步伐。

　　复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠向《法治周末》记者表示，政府的预算应该做到透明，要说清楚钱花在哪，具体到款项，不要笼统作答。

　　预算法大修剑指“三公”

　　今年，按照国务院要求，98个中央部门要公开部门决算。截至8月，98个中央部门中，除了外交部、国务院侨办和港澳办因涉密未公布之外，其余部门均已公开。

　　今年5月4日召开的国务院常务会议，决定中央各部门要公开本部门2010年度出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。这是根据国务院去年的要求作出的决定。

　　此前，科技部公布了2011年“三公”经费预算，成为第一个公开“三公”经费预算的国家部委。

　　7月6日召开的国务院常务会议要求对“三公”经费支出要公开得更详细。

　　同日，中国工程院发布2010年“三公”经费决算数据和2011年“三公”经费预算情况，是首个公开“三公”决算的中央部门。

　　7月11日，审计署公布的“三公经费”在网络上引发热烈讨论，因其内容详细易懂，出国费、接待费精确到“人次”、公车经费精确到具体“车辆”。

　　最终，只有三个中央部门因涉密未公开“三公”经费。

　　叶青强调，在强制公布“三公”经费的同时，也要明确哪些属于“国家秘密”，以免有单位以此为借口拒绝公开。

　　1994年的预算法对预算公开只字未提，当时政府预算就是国家秘密，但近年来随着政府信息公开条例的出台，预算公开成为迫切任务。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君向《法治周末》记者表示：“预算透明原则的基本含义是：透明是一般，保密是例外。”

　　苟燕楠向《法治周末》记者表示，在他看来，执政的透明度是一个责任政府的前提和体现，财政公开就是让百姓来监督，让百姓来评判，这是考核财政绩效的重要手段。

　　政府债务应纳入法定预算

　　11月15日，上海市财政局公开招标71亿元的上海市政府地方债。由此，上海成为首个自行发债的城市。除上海以外，广东省、深圳市和浙江省也将试点发行地方债。

　　预算法修改的另外一个原则是：完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开；强化政府债务管理，防范财政风险。

　　健全财政管理体制也是一项原则。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。

　　这两个原则均与地方政府的财权相关，而中央与地方的财税关系也是财税领域亟待破解的难题。

　　1994年实行的分税制，重新规范了中央财政与省级财政之间的关系，是新中国以来财政体制最大的变局。

　　现行预算法规定，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县、乡等五级预算。1994年之后，各地所形成的省以下财政体制都不同程度出现了财力向省、市(地级市)两级集中的倾向。

　　2008年，审计署审计报告显示，2007年，18个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%。从支出方面看，县级财政支出占这18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54.8%，却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。相当部分支出靠上级转移支付维持和支撑。

　　由于现在多数事务的决策权在中央，执行权在地方，解决地方财权和事权不匹配的问题根本还是需要向地方“输血”。

　　于是地方债被重新提起。

　　19年前，中央叫停地方债至今，并且随后在预算法中明确禁止地方发债。此前，虽有法律禁止，但地方政府通过融资公司、信托公司的形式为一些市政建设项目筹措资金。

　　审计署今年6月的数据显示，截至2010年年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共10多万亿元。

　　接受采访的财经专家认为，此次修订预算法，对发行地方债有突破，但也会有限制条件，不可能让地方自由地发行地方债。

　　苟燕楠向记者表示，对政府债务而言，稳定很重要。不能仅允许政府发债，还要在发债规模和结构上进行控制，否则对于经济体系、社会体系而言都是巨大的风险，只有在预算上保持稳定，才是国家长治久安的保障。

　　王雍君告诉记者，政府债务管理为财政管理的重要组成部分，债务管理的失败将导致难以承受的财政风险。解决的方案是，将政府债务纳入法定预算框架。