本报记者 王长风 晏琴报道

　　截至2011年5月1日，中国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已经面世三年。此间，信息公开进程稳步推进，中国政治经济和社会生活中所发生的一系列积极变化，具有划时代的历史意义。

　　在观察者们看来，从“民可使由之，不可使知之”的古训窠臼，到“公开是原则，不公开是例外”的时代共识，从汶川特大地震到玉树强烈地震等一系列重大突发事件中的有效信息公开，从新闻发布会、听证会频繁举办到网络发言人制度出台，从中央财政预算公开到中央部委公开预算，从地方政府 “晒账本”到地方官员的财产公示，无论是理念还是实践层面，信息公开都已成大势所趋，构成了中国发展进程中一股新兴而蓬勃的推动力。

　　然而，信息公开前进的步伐，也不乏艰难和困惑。

　　近日，在中国政法大学法治政府研究院举行“政府信息公开理论与实践”研讨会，中国政法大学副校长马怀德教授对《中国产经新闻》记者表示，《条例》在实施过程中，依然面临政府信息公开范围不是非常确定，还有相当一部分信息被遮蔽在“三安全一稳定”原则性条款下的问题。

　　理念“解冻”：

　　信息公开成共识

　　随着《政府信息公开条例》的实施，政府信息进一步公开已经成为大势所趋。在网上“晒账本”，更是地方政府和中央部委近年一景。

　　4月14日，国家科技部在中央部委中率先公开2011年“三公”经费总预算——2011年用财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费3项经费总预算（4018.72万）。这一举措被业界认为是对《条例》的遵守。

　　实施3年的《政府信息公开条例》，从制度层面明确了政府信息公开的责任。然而，由于“三公”经费尚不透明，今年全国“两会”期间，有200多名代表委员的议案提案剑指此处。

　　紧接着，一场由中央引领的“晒预算”行动陆续拉开。4月1日，财政部成为首个公开2011年部门账本的中央部委。分析者指出，相比往年，在细化程度上，这个账本有不小进步。其按支出功能，首次将支出内容公开到了第三级即“项”。从而使“项”中的行政运行、住房公积金、购房补贴等支出情况首次得以公开。而在以往，只公开第一级“类”和第二级“款”。

　　与此同时，在今年3月底的最后一天，北京市财政局公布了公车数量：62026辆。将公务车辆具体到个位数加以公布，北京市在全国开了先河，也进一步推动了“三公”经费公开的步伐。

　　至此，一直备受诟病的“三公”经费终于从幕后走向台前。

　　实际上，“三公”经费的逐步阳光化并非个例。自从2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施后，中国政府无论是在行政运行机制还是在政府管理上，都彰显了“公开透明”的理念。

　　“为了实施《政府信息公开条例》很多部门制定相应的政府信息公开办法，包括教育部发布‘高等学校信息公开办法’，卫生部发布‘医疗机构信息公开办法’，教育部还在推行‘中小学学校信息公开制度’。”马怀德教授指出，这些都是《条例》带来的制度成就，促使各个部门各级政府逐步注意这部《条例》的实施，保证公民权利有效行使。

　　不过，在中国法学会行政法学会会长应松年教授看来，政府信息公开通过3年的实践，政府的思想观念还要进一步转换。“以公开为基础，政府的信息凡是可以向人民群众公开的都应该公开，这样的思想观念在政府人员头脑当中扎下根是很不容易的。我们国家很多事情都是政府主导的；大量信息都在政府这边，如果是服务型政府的理念，为公众服务的，应该把怎么样做的事情告诉老百姓。”

　　“供需”矛盾：

　　供给不足 动力不够

　　《条例》实施3年以来，各地各级政府在处理多起突发性事件和重大事件时，均表现得越来越从容有度、开放透明。不过，在多位分析者们看来，3年成绩并不够理想，目前的政府信息公开制度实施存在诸多问题。

　　有分析指出，《条例》规定了主动公开和依申请公开两种政府信息公开渠道，但是眼下的现实却是，《条例》要求主动公开的内容，经常是应公众的申请才公开，比如2009年广州市政府部门“晒账本”和国务院各部门公开年度预算。

　　对此，北京大学法学教授王锡锌指出，目前最大的问题就是政府“主动公开不主动”，原本应该主动公开的信息，变成需要公众去“申请公开”。比如，公众关心的“三公”消费信息、征地、拆迁补偿条件和标准，还有一些涉及公众切身利益的收费信息等，凡是与公众利益密切相关的、公众关心的，本来都应该主动公开。“主动公开不主动”表现出政府在信息公开上有抵触，因为公开之后，政府是要受监督的。

　　除了政府“主动公开不主动”之外，一些政府部门还为公众获取信息设置了不合理的障碍。

　　中国社会科学院法学所在2009年和2010年连续两年对地方政府和部分国务院部门政府信息公开实施情况进行了跟踪调研。“从这两年调研情况来看，有关部门实际上在有意限缩信息范围。”中国社会科学院法学研究所研究室副主任、副研究员吕艳滨对《中国产经新闻》记者表示。

　　于2月24日公布的2011年《法治蓝皮书》显示，一项对43个较大市和国务院所属的59个部门的政府透明度调查显示，仅有13个受评测地方政府的政府信息公开工作及格，而59个部委中的及格者仅有8个。

　　该报告指出，目前政府信息公开中存在诸多问题，“未依法编制和公开政府信息公开目录、未提供政府信息公开指南、未按时公开政府信息公开年度报告等”。有不少政府机关提出，只有以正式公文形式制作的信息才属于应公开的政府信息，缩小了“政府信息”的范围。

　　此外，一些政府部门人为增加了公众获取信息难度的成本。例如，要求公众必须说明申请公开的理由、要求上传证明其申请用途的文件、提供相关部门出具的盖有公章的证明其申请用途的文件、签署不滥用信息的保证等。这些并无法律依据的要求，为公众获取信息设置了不合理的障碍。

　　多措并举：

　　寻找可持续的推动力

　　“《政府信息公开条例》在我们国家的民主法制生活中发挥着非常重要的作用，未来还会发挥更加重要的作用，只是说我们还有必要花一点时间。”马怀德指出，《政府信息公开条例》实施当中还有很多的问题，政府信息公开范围不是非常确定，虽然法律规定除了国家机密、个人隐私和商业秘密都可以公开，但是还有相当一部分信息被遮蔽在“三安全一稳定”原则性条款下，这个问题不是简单的法律解释问题，还是政策的问题和立法问题。

　　马怀德坦言，由于《条例》的法律层级较低，只是国务院行政法规中的一个条例，在它之上还有《保密法》、《档案法》，让一部《条例》赋予的权力挑战法律设定的权力和义务，是有一定的难度。不仅仅是说法律和法规之间协调，更多的是，让法规所设定的权力怎么上升为法律所赋予的权力，让知情权明明白白写在法律里，这是下一步政府信息公开立法很重要的任务。

　　“从研究者和部分实践者角度回顾这三年的政府信息公开工作，最重要还是不予以公开的范围。”目前担任北京市复议委员会委员的清华大学副教授程洁指出，从依法公开的角度说，必须明确哪些是依法公开，哪些是依法可以不予公开的。

　　王锡锌则进一步指出，推动和促进《政府信息公开条例》的实施，厘清公开和保密的关系是关键。他表示，公开和保密的关系尚未得到充分厘清是政府信息公开面临的最大约束。在制度上，保密范围的界定过于原则和笼统；在定密的操作过程中，主观的裁量权和空间过大；对定密行为的司法审查也遇到了“尴尬”。这三种因素导致“秘密”的范围可能会比较大，而且存在较大的弹性。

　　除了处理好信息公开和保密的关系外，应松年还建议采取“政府主导、整体推进”方式和“坚持循序渐进的原则”予以推进。从本国的国情出发，推进政府信息公开程度，推进政府信息公开的能力，使政府信息公开水平和公众参与的要求相适应，以提升政府公共服务能力为基础，以涉及到公众利益和公众较熟悉的利益为突破口，逐步转换政府及其工作人员公共的价值取向，调整人民的心理接受程度，顺序前进。

　　“过快也不行，也做不到，但是不推进也不行。应该通过顺序前进，逐步推进政府信息公开向纵深发展。”应松年如是说。

　　“政府因开放而进步，公民因知情而理性。”中国政法大学法治政府研究院王敬波教授表示，大家要充分让政府认识到政府信息公开带来的好处。“中国有一句话叫有容乃大，一个有包容心，一个开放的政府和国家，才可能会成为有影响力的大国。从公民个体角度来说，一定是盲目的。知情可以解除公民个体盲目性，一个公民肯定会因为知情逐渐理性起来。”

　　

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