荣朝和

　　若想重新恢复铁路的市场化方向，就必须重建长期以来被严重破坏的产权结构与产权关系，第一步可先行实现铁道部层面的政企分开

　　中国铁路改革进度慢，过去多被归咎于改革的决心不够大。其实，铁路改革缓慢的原因，在某种程度上也是由于其难度大；而改革难题的核心，在于铁路产权关系的特殊性与处理的复杂性。可以说，对铁路产权问题的认识深度，决定着铁路改革的方向与进程。

　　铁路产权关系特殊性

　　 公益性、网络性、共享性以及自然垄断性等技术经济特征，决定了铁路产权关系的特殊性。

　　 铁路作为典型网络型产业的特点包括：固定基础设施网与移动载运工具以及客货运输对象之间不可分离的强关系；强大的运输能力与相对分散且不均衡的运输需求之间的关系；显著的运输密度经济与网络幅员经济要求；多部门联动合作，以及严格的作业流程与时空精准性要求等。

　　 其相关产权特点，体现在以下几个方面：

　　 一是设施共享与过轨运输。由多个企业共同利用线路、场站和其他设施设备，并分享同一财产的使用权和收益权，在铁路产业组织结构中十分普遍。而随着铁路重组导致行业内企业数量和形式的增多，设施共享所引起的产权关系正在变得越来越复杂。另一方面，运输产品本质上从起始至终到的完整性要求，时常会超过铁路企业在空间分布上的边界，导致车辆或列车在企业之间跨界过轨运输。铁路效率的提高，要求在设施以及设备的共享与适当的产权制度之间找到平衡点。

　　 二是运行指挥权。运行指挥权是铁路最重要的生产指挥权，也是最重要的核心控制权力，它不但对运行安全和效率具有重要意义，也对铁路线路、机车车辆和其他主要资产的能力分配和实际利用产生决定性影响。各国铁路企业历来都主张拥有自己线路的运行指挥权。

　　 三是开放路权与铁路企业边界的调整问题。开放路权更多地是指强制承担的义务，规定铁路公司必须允许其他企业利用自己的线路设施。

　　国铁系统产权关系现状

　　 在中国铁路行业中，以铁道部作为国家出资人代表投资形成的国铁系统居于绝对主导地位，同时铁道部又是铁路的行政主管部门，因此铁道部集铁路资产所有权及行政管理权于一身。在现实中，铁道部在铁路产权配置中所拥有和支配的程度，又远远超过其出资者代表及行政主管部门身份所对应的内容。

　　 铁道部所享有的行政管理权和股东权，本应以外部机构和内部股东的不同身份和不同方式行使。但在政企不分的体制框架下，铁道部不仅作为外部管理机构行使行业管理职能，更将股东权外化于企业，产生股东权滥用所导致的企业产权残缺。

　　 此外，还存在着运输调度指挥权的问题。在中国国铁系统中，铁路局一直被认为是运输企业，但国铁一直在采用生产高度集中管理和财务“收支两条线”的体制，服从统一指挥调度，一直是作为运输企业的各铁路局必须承担的义务，因此铁道部实际上是一个大型集团企业，铁路局只是铁道部的地域性分支机构，其财产边界、业务边界、成本和责任边界以及收益边界在该网络中都难以界定清楚。这是铁道部剥夺下级企业一系列重要财产权利的制度性基础。

　　 在目前的运营体制下，国铁各路局之间的分界是把几乎所有的铁路大干线都切成几段，路网不合理分割必然导致跨局客货流成为绝大部分，而列车也必然频繁跨局运行。如果铁路局都是独立的市场主体，这种跨界运输所导致的交易频率和交易成本之高，将会无法承受。而中国铁路能力十分紧张，铁路内部和社会各方面都不允许设施与设备的使用效率出现下降，因此必须有一个凌驾于企业之上的机构，成为维护路网完整性利益的代表。这就是为什么铁道部在国铁路网上一直实质性地指挥生产、分配收入并核算成本的原因，它必须对全路进行包括生产和财务方面的严格控制。也就是说，铁道部干预或剥夺铁路局运行指挥权的理由，正是为了保持铁路网的运营效率，但这又是以牺牲铁路企业的效率为代价的。这确实成为一个有趣的悖论。

　　 除了铁道部与所属企业的产权关系，还存在着国铁系统与地方性铁路的矛盾与摩擦。由于目前行业的运营规则不健全，几乎所有的地方铁路都在与国铁的车流交换方面遭受过排斥，造成客货流与运输收入被迫流失的情况，这使得其他铁路投资者和经营者的财产权利无法得到切实保障。国铁依靠自己的行政性垄断获得了排斥他人的地位。

　　 近年来，铁道部通过与各省市签署“部省协议”，调动了地方政府建设铁路的积极性，也给铁路创造了一个超常规发展的机会。出于多种考虑，对通过“部省协议”建设的合资铁路，绝大多数都必须由铁道部控股，而且一律采用“委托运营”模式使其失去运营控制权，变成单纯的线路资产公司。在许多公司的重大事项中，作为重要出资人的地方政府大股东，往往被剥夺了决策权甚至知情权，权利严重不对称。合资铁路本来有可能在建立规范的企业治理结构上，遏制股东权滥用方面有所作为，但铁道部执意控股并绝对控制所有合资铁路公司的意图，使原本推动铁道部改变既有行为模式的希望变小。

　　铁路产权关系重构方向

　　 从产权关系入手推进铁路改革、提高运营效率、实现良性发展，必须解决以下三个方面的问题：

　　 一是解决好中央与地方的铁路事权分工。在分工逐渐明晰之后，将会形成国家铁路、区域铁路和城市铁路合理分工、相互支撑的路网基本格局，进而提出政府间合理分工的明确要求。

　　 二是实现政企分开，并在行业内构建起由真正企业形成的产业组织结构。必须设计出在资本结构、业务边界、产权与组织形式各方面能够切实自立、高效的铁路企业。可考虑以干线加区域作为铁路企业边界的依据，也可采用建营分离、网运分离和业务分离等途径来构建铁路产业。

　　 三是在整个铁路网上建立符合市场需要的运营规则。这需要在铁路企业之间引入平等主体之间的交易制度，通过相关运行规则特别是设备与设施共享、过轨运输和互联互通规则的进步，来促进合理的交易并提高系统效率，形成子系统能够自为和自律的良性组织结构。

　　 准确把握铁路产权关系的特殊性，并以此为依据合理确定铁路组织形式、运营管理体制及资产与业务边界，是构建铁路行业规则与秩序的制度性基础。全新铁路产业组织构建成功与否，在很大程度上取决于对铁路产权关系的认识程度与解决程度。由于需要探索的东西很多，因此这里没有最优方案，也不可能一步到位。在缺少足够认识和解决方案的前提下，不宜贸然分割铁路，以免徒劳之工并造成更大被动。

　　 作为过渡性方案，第一步可先行实现铁道部层面的政企分开，以国家铁路总公司承接原来的企业职能，而将剥离出来的政府职能并入交通运输部。特别是作为先决条件，任何铁路改革方案都必须妥善处理近年来大量积累的建设债务问题，其中也包含重大产权难题。

　　 若想重新恢复铁路的市场化方向，就必须重建长期以来被严重破坏的产权结构与产权关系。

　　作者为北京交通大学经济管理学院教授