Solve Personal Income Tax's “Threshold” Properly with Overall Reform

　　文 /贾 康 梁 季

　　最近几年，个人所得税已备受社会各界关注，政策的每次调整都会引起轩然大波。从工资薪金扣除额的提高，到利息所得税税率的下调，再到利息所得税的暂停征收，无不引来热议，讨论范围涉及个人所得税的方方面面，特别是关于所谓“起征点”即扣除额标准方面的看法，屡屡成为舆论界热炒的对象。为此，本刊约请财政部财科所所长、研究员贾康和财政部财科所税收室副研究员梁季撰文，从专业研究者的角度阐

　　述如何以综合改革解决个税“起征点”问题。

　　新中国个人所得税的设计开端甚早，1950年1月颁布的《全国税政实施要则》中明确规定，我国拟开征个人所得税、资本利得税等14个税种，只是其后因种种原因未能付诸实践。个人所得税的真正实施，是在改革开放后的1980年，当时在对外开放的新形势下为维护我国主权和税收收益权，实际上设计为针对外国来华人员开征；20世纪80年代后期，开始对国内居民征收个人收入调节税，至1994年全面税制改革，把上述两税与城乡个体工商业户所得税合并，形成目前个人所得税制基本框架。

　　个人所得税在1994年后，一度运行平静。收入稳步增长，调控功能逐渐增强，但社会各界反应平平，在1999年恢复开征个人储蓄存款利息所得税时，虽有一些不同意见和议论，但也未在社会上掀起大的波澜。然而，最近几年，个人所得税已备受社会各界关注，政策的每次调整都会引起轩然大波。从工资薪金扣除额的提高，到利息所得税税率的下调，再到利息所得税的暂停征收，无不引来热议，讨论范围涉及个人所得税的方方面面，特别是关于所谓“起征点”即扣除额标准方面的看法，屡屡成为舆论界热炒的对象，每有一点儿风吹草动，便迅速演变为满城风雨。其他种种议论，有关于收入规模及其增长速度的，有关于调控效果的，有关于国外“单一税”经验的(如人们关注的俄罗斯经验)，甚至还有质疑个人所得税有无存在必要的。

　　直率地说，近期关于个人所得税的各种议论中，情绪化、非专业的声音很高调，而且往往显得很受人注重和易得民众拥护，但理性的、专业化的、力求公允中肯的一些声音，却常常被“高声喧哗”的声浪所淹没。在某些个税专题讨论的场合，所讨论的内容也往往表现着粗疏肤浅。

　　在这种情况下，我们作为研究者，觉得有必要对我国个人所得税的地位、作用、现状，可借鉴的主要国际经验以及未来发展取向，做一番尽可能理性而深入的考察分析，以期有助于理清相关思路，辨识正确方向，为有关各方适应时代要求和现代化转轨发展的内在逻辑来积极推进个人所得税改革，提供参考。

　　上调“起征点”对实现个税调节收入分配目的意义不大

　　我国个人所得税改革，不再仅仅停留在宽免额调整上(或称“基本扣除额”、“起征点”的上调上)，而应在综合改革上迈出实质性步伐，仅仅调整宽免额对实现个人所得税调节收入分配目的意义不大，且会出现逆调节。这是因为两个方面的原因：

　　首先，目前我国个人所得税免征额已不太低，低收入者已无税。按照我国现行个人所得税制，工薪所得费用扣除标准为2000元/月，同时，个人按照国家规定缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等“三险一金”(一般应占职工月工薪收入的20%左右)均可在税前扣除。此外，个人取得的独生子女补贴、托儿补助费、离退休工资等都是免征个人所得税的。按此计算，每月工薪收入在2500元(年收入在30000元)以下者已无须缴纳个人所得税。根据国家统计局公布的城镇居民家庭收入情况看，中等偏下户就业者年均收入为29005.4元，这意味着，我国中等收入以下家庭(比例达50%)是不需缴纳个人所得税的。更何况这种收入包括所有收入，如果将口径缩小至薪酬，则有更多家庭无须纳税。据统计，2007～2010年工薪收入者纳税比例为28%～30%，意味着有70%以上的工薪收入者是不需要缴纳个人所得税的。此外，2008年我国城镇居民人均消费性支出为11243元，即937元/月，远远低于2000元/月的扣除标准，考虑就业者赡养人数的因素，按2008年平均每一就业者人均负担人数1.97人计算，则2008年城镇就业者人均负担的消费支出约为1846元/月，仍低于2000元/月的费用扣除标准。2008年，我国城镇单位在岗职工平均工资为29229元，即2435元/月，扣除2000元的费用扣除标准和“三险一金”约500元，实际工薪收入在社会平均工资水平以下的职工是不需要缴纳个人所得税的。从2008年各地最低工资标准看，深圳为1000元/月，上海为960元/月，北京、大连为800元/月，西安、郑州为600元/月，银川为350元/月，均远远低于2000元/月的费用扣除标准。当然，随着物价在2010年以来的明显上涨，并考虑到改善民生以低中收入阶层为重点的政策取向，在2011年考虑把“起征点”上调到3000元左右，并适当调整税率设计，作为改革过渡中的一步，是有必要的。

　　其次，如果目前大幅提高费用扣除标准，受惠多的会是高收入者，中等收入者得益少。比如将扣除标准提高至3000元/月，月薪为5000元的纳税人税负只能减少100元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少200元/月，占二者收入的比例均为2%；将扣除标准提高至5000元/月，月薪为5000元的纳税人则不用交税，即税负减少175元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少500元/月，占二者收入的比例分别为3.5%和5%；将扣除标准提高至10000元/月，月薪为5000元的纳税人仍然只减少税负175元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少825元/月，占二者收入的比例分别为3.5%和8.3%。应当说，在这种情况下，扣除额提得越高，对高收入者是越有利的。这些有纳税能力的人本应交缴进入国库的资金，原来是转而增强财政再分配去扶助低收入阶层的，减少这种再分配功能只会与个人所得税设计的合理取向南辕北辙。

　　应在综合改革方向上迈出实质性步伐

　　近些年来，我国“黄金发展期”与“矛盾凸显期”相伴，居民收入分配差距逐渐拉大是不争的事实和突出的矛盾之一。并且，随着市场经济的发展，生产要素价格水平越发按照市场供求决定，未来初次收入分配格局在前期已形成的生产要素存量分配明显不均的基础上，将会在一个时期内趋向更加不均，而政府可用于影响收入分配的工具随着政府职能的转变逐渐收缩在经济手段尤其是依托于法治而规范程度较高的税收手段上。这样，我国税收在调控收入分配中的作用将更为凸显，而目前我国调节财富存量的税种 (如不动产税、遗产与赠与税)是缺失的，这就更将调节收入分配差距的重任集中赋予了个人所得税。因此，我国税收体系中个人所得税在目前社会感受中的地位和作用，既有“众望所归”的必然性，又有囿于现阶段税制不全与环境缺陷的“过度期盼”因素，有时还夹杂着在怀疑、质疑政府作用取向上生成的对之持基本否定态度的极端观点。

　　因此，我们认为可考虑的具体改革建议如下：

　　第一，纳税人和征税范围。纳税人包括中国居民或有来源于中国境内所得的外国人。征税范围：中国居民所有境内外货币和非货币所得；外国人：来源于境内的货币和非货币性所得。其中，农民的农业生产收入免税。对农民农业生产收入免税，是基于以下三点考虑：农民收入低，属于弱势群体；农业收入的成本不易核算；农民数量众多，农业收入多以现金形式获取，不易监管。

　　第二，除资本利得外，所有应税收入纳入综合范围，统一计征，以体现量能负担原则。

　　第三，实行有差别的宽免额制度，即在基本宽免额基础上，按照个人具体支出情况，实行常规化调整，目前可纳入动态的常规调整的因素包括：个人家庭瞻养情况、大病医疗支出、消费信贷利息支出。基本宽免额设定为每人每年扣除20000元，以后随通货膨胀情况定期(可考虑3年左右)调整。该额度提出的依据是：本着扩大税基的原则，个人所得税纳税人应覆盖除低端收入者外的全部有收入者。国家统计局将我国城镇居民收入分为7个组，即最低收入户(10%)、低收入户(10%)、中等偏下户(20%)、中等收入户(20%)、中等偏上户(20%)、高收入户(10%)和最高收入户(10%)。2008年低收入者和中等偏下收入户就业者的平均年收入分别为17702.24和22093.67元，取二者平均值，即为20000元。这可以保证低收入者的上线或中等偏下收入者的下线以下的社会成员，免交个人所得税，而其他人员均纳税，保证宽税基原则的实现。

　　第四，可设想的结合“综合—分类”改革的税率设计方案：综合所得部分适用5档超额累进税率。与现行税制相比较，各收入档次的模拟名义税率和实际税负都有降低，尤其是中低收入者大大减轻。如对于年薪36000元的纳税人来说，在现行税制下，其税负为0.83%，而模拟税制下，税负为0.44%，相差几乎为1倍。对于年薪10万元的中等收入者来说，现行税制下实际税负为9.5%，而模拟的实际税负仅为3.2%，相差近3倍。

　　总之，该税率结构比较简单且最高边际税率降低10个点，既简化征管，又有利于保证税率的有效性。同时，低收入者纳税但税负很轻，满足既培养纳税人纳税意识又不对其构成较重负担的要求；中等收入者税负较轻，不伤及中等收入者的工作与消费积极性，有利于对中等收入阶层的培养和促进中产阶级的形成；高收入者名义税负比照原工薪所得的9级超额累进税率，总体上也是降低的，但考虑到实际生活中，高收入阶层的薪酬外收入所占其总收入的比重明显高于中、低收入阶层，而原来这些收入基本得不到“超额累进”的调节，且很容易偷逃税收，在新个人所得税的“综合”部分覆盖下，这些收入将一并纳入较高边际税率的征收范围，实际的结果，必定是这些人的实际税负上升。这能够更好体现量能纳税、多得多缴税的原则，也将大大消除原先存在的“逆调节”因素，强化调减收入差距的再分配。

　　第五，征管上，以年为时间纳税单位，实行源泉扣缴与自行申报相结合，年终汇算清缴，多退少补。工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息、股息、红利等各项所得，实行源泉扣缴，其他所得由纳税人自行申报。次年第一季度结束前，所有纳税人自行申报，根据已缴纳和应缴纳情况，补税或退税。源泉扣缴旨在防止税收流失，同时保证税款均匀入库。自行申报旨在培养纳税人纳税意识并辅助源泉扣税、减少税收流失。

　　(贾康为财政部财科所所长、研究员；梁季为财政部财科所税收室副研究员)

　　

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