高培勇

　　■ 中国的税收改革，难不在税收安排，而在征管实现。

　　■ 中国的税收改革走到今天，已经到了必须非破解征管难题不能前行的地步。

　　国家税务总局于近日印发了《“十二五”时期税收发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。这份发至全国国家税务局和地方税务局系统的纲领性文件，全面而系统地勾画了“十二五”时期的中国税收发展蓝图。

　　出于对当前重大税收现实问题的关注，笔者特别审读了《纲要》的第七部分——“切实强化税收征管”。它由《纲要》的第27—35条款所组成。现摘录如下：

　　27.构建税收征管新格局。以实行分类分级管理为基础，以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以检查申报真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专业化管理，完善创新税收征管模式，有效促进税法遵从，逐步降低税收流失率和税收成本，不断提高税收征管的质量和效率。

　　28.实行分类分级管理。在税务登记、纳税申报等实行属地管理，不改变税款入库级次的前提下，按照纳税人规模、行业，兼顾特定业务，对税源进行科学分类，优化管理资源配置，采取相应的管理措施。

　　29.实施税收风险管理。将风险管理理念贯穿于税收征管全过程。制定税收风险管理战略规划，建立风险预警指标体系、评估模型和风险特征库，按照采集信息、分析识别、等级排序、应对处理、绩效评估等设计税收风险管理流程。根据不同风险，采取有针对性的应对措施。

　　30.推进信息管税。以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以涉税信息采集、分析、应用为主线，以现代信息技术为依托，加强业务与技术的融合，推动业务、制度、技术创新，优化资源配置，不断深化信息管税。推进与其他政府部门之间的信息共享，拓展数据采集渠道，及时、完整、准确地采集纳税人申报信息和第三方信息。做好跨地区经营汇总企业信息交换工作。

　　31.规范税收征管程序。在纳税人申报纳税后，按照受理申报、纳税评估、税务稽查、法律救济等环节，优化税收征管基本程序。规范受理申报工作，对纳税申报表进行逻辑审核并采集信息。按照初步审核、案头审核、实地核查的方法，加强纳税评估。按照分类分级的要求配置评估资源。

　　32.完善税源管理运行机制。加强统筹协调，建立健全各级税务机关之间、税务机关内部各部门之间、税务机关与外部门之间纵横结合、内外协作的税源管理运行机制。完善纵向互动机制、合理划分各层级间税源管理职责，强化纵向配合。完善横向联动机制，加强税收分析、纳税评估、税务稽查等环节以及国税局、地税局之间的合作。

　　33.加强国际税源管理。按照统筹国内国际两个大局的要求，在加强国内税收管理的同时，加强国际税收管理和反避税工作，维护国家税收权益。健全国际税收管理体系，将非居民个人源自中国的所得以及中国居民企业和个人源自境外的所得划入国际税收管理范围。坚持防查并举，构建管理、服务、调查三位一体，统一规范的反避税防控体系，加强反避税立法，拓展反避税领域，加大反避税调查调整力度，完善反避税工作机制。

　　34.强化税务稽查。坚决查处重大税收违法行为，震慑不法分子，促进提高税法遵从度。根据经济形势和宏观调控政策的变化，选择重点行业开展税收专项检查，针对重点区域进行税收专项整治。改进和创新检查方式方法，通过制定年度检查计划和科学选案开展税收检查，对重点税源企业实施定期轮查。建立和完善打击发票违法犯罪活动长效机制。

　　35.夯实税收征管基础。健全征管法律制度体系。完善税收征管和收入质量考核评价指标体系。做好纳税人登记和户籍管理工作。完善纳税人“一户式”税收档案资料的电子化管理。加强申报缴税管理，增加电子申报软件的逻辑审核功能。

　　之所以如此关注“十二五”时期的税收征管规划、甚至花了如此浓重的笔墨做如上的摘录，其主要意图，无非是从中搜索可对接当前的两大税收改革热点项目——个人所得税实行综合与分类相结合和对居民住宅开征房地产税的征管安排。进一步说，之所以专门聚焦于与上述两个税种改革相关的征管安排而不是税制安排，其主要原因，又无非是主要出自征管而非税制层面的因素阻碍了上述两个税种的改革进程。

　　了解或跟踪税收改革进程的人们都知道，现实中国的税收体系格局具有一个基本特征：那就是，以间接税为主体，来自间接税的收入占到了全部税收收入的70%以上。来自直接税的收入不仅份额低，而且，其中的大头儿还在于企业所得税，而非来自自然人居民的个人所得税。这样的税收运行格局，与其说是税收制度的安排，不如说是税收征管水平制约的结果。

　　现实中国的税收征管机制，可以用四个字来概括它的基本线条。那就是，间接＋截流。所谓“间接”，指的是，它基本上只适于征收间接税，而不能适于征收直接税。所谓“截流”，指的是，它基本上只能征以现金流为前提的税，而不能征存量环节的税。建构在如此的征管机制基础上的征管水平，显然适应不了上述两个税种的改革需要。实行综合与分类相结合的个人所得税，既非间接税，又非可以“代扣代缴”方式而“间接化”管理的直接税，而系真正意义上的直接税。拟议对居民住宅开征的房地产税，既非间接税，又非以现金流为前提的税，而系脱离了现金流的存量税。

　　可以立刻得出的一个基本判断是，在中国，直接税的改革之所以始终是一块儿难啃的骨头，就是因为它与现实的税收征管机制不相容。除非现实中国的税收征管机制发生可对接上述两个税种改革的革命性变化，否则，无论是个人所得税实行综合与分类相结合，还是对居民住宅开征房地产税，都不会有获得启动机会的那一天。

　　中国的税收改革，难不在税收安排，而在征管实现。中国的税收改革走到今天，已经到了必须非破解征管难题不能前行的地步。这是迄今为止的中国税收改革进程一再给予我们的启示。故而，将以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革的希望，锁定于现实中国税收征管机制的革命，无疑是一个符合逻辑的选择。

　　然而，令人不无遗憾的是，在对《纲要》做了尽可能全面的反复搜索之后，我们发现，上述条款中的几乎所有的内容，都是在现行税制的基础上谋划的。它们所对接的，都是现行的税制格局，而未能拓展至“十二五”时期税制改革规划的两个重点项目——个人所得税和房地产税。严格说来，包含在“切实强化税收征管”项下的这些条款，都可归之于立足于现行税制格局的征管效率的提升举措，而非着眼于税制改革背景下的税收征管机制的革命性变化。

　　这当然有种种原因。比如，税收征管机制的革命性变化并非税务系统一家所能独为，需要包括各个政府部门在内的整个社会的全力配合。再如，突破以“间接+截流”为基本线条的现实税收征管机制的瓶颈制约，所需要的，并非仅仅来自人的方面或理念方面的转变，与此同时，还需要来自物的方面或资金技术方面的支撑，等等。所有这些，都需要举全党、全社会之力，打一场围剿上述种种因素的歼灭战。

　　但是，无论如何，必须看到，在收入分配差距日趋拉大、政府必须有所作为的严峻形势下，以个人所得税实行综合与分类相结合以及对居民住宅开征房地产税为主要内容的直接税改革，已经绝对不属于未雨绸缪层面的改革举措，而是火烧眉毛的现实考验。对此，在《纲要》的第二部分——“‘十二五’时期税收发展面临的新形势新任务”——项下的第3条款中，便有如下的描述：

　　“我国社会大局保持和谐稳定，但随着经济社会转型加速，社会矛盾明显增多，解决就业、社会保障、医疗卫生、收入分配等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题压力进一步加大，加强和创新社会管理的任务更加繁重……，对优化税收制度安排支持深化改革提出了新挑战。”

　　将上述的第2条款落到实处，无疑需要来自第27—35条款的支撑。所以，有关“切实强化税收征管”的诸方面举措，只能在跳出现行税制格局的局限而立足于“十二五”时期税收改革目标的条件下加以谋划。