尽管中央针对新疆发展的特殊需要放松了部分要求，如产业政策、行业准入标准等方面的特殊政策，但是，总体而言，国家相关政策的引导和约束作用仍然不可忽视

　　文/马小丁

　　2010年5月中央召开新疆工作座谈会以来，新疆的经济社会发展进入一个全新阶段。“稳疆兴疆，富民固边”战略的提出及实施，新疆实现跨越式发展的两个阶段目标的明确以及新一轮各个省市自治区对口援疆政策的实施，进一步推动了沿海和内地产业向新疆的转移，新疆的发展迎来了历史性机遇。

　　然而，面临历史性的机遇，在谋划新疆发展的过程中，除了要抓住机遇、加快发展之外，更重要的是在加快发展的同时，还需要特别关注发展的基础以及发展的可持续性条件，以实现新疆的长久、稳定和持续发展。要实现这一发展目标，发展规划的作用极其重要。如何在规划的引导和约束下，立足于新疆的基础和实际，合理布局产业，实现科学发展，是未来新疆发展过程中一个关键的因素。

　　一、强化并坚持规划的龙头作用，注重规划对产业布局和投资项目的引导和约束作用

　　规划是未来一定时期内经济社会发展的全盘考虑，是国家、政府和公众发展需求的集中体现，投资体制改革以来，国家进一步强化了规划对经济和社会发展的引导和约束作用，强调在规划的指导下，合理布局各类产业，科学地选择和实施投资项目。2005年10月，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)颁布实施，对规划的地位和作用予以了进一步明确，即“国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。新疆的发展，尽管是在特定条件下面临全新的机遇，必须采用跨越式的发展方式才能实现预定的目标，但是，遵循实事求是的原则，本着立足于实际、着眼于未来持久、稳定和可持续发展，同样需要以规划为龙头，在规划的引导和约束下完成经济的合理布局。

　　规划的引导和约束作用，首先体现在发展的总体目标和方向的选择上。一定时期内，特定地区的经济社会发展因各种影响因素的作用，总是局限在一定条件下和范围内的。发展规划的作用，首要的是对未来发展的总体目标和方向予以明确，因此，产业的选择和项目的决策，以满足规划确定的总体目标和发展方向要求为前提条件。其次，规划的龙头作用，又体现在产业结构和布局的选择上，在发展的总体目标和方向确定的情况下，什么样的产业优先发展、什么样的投资项目优先考虑，都必须按照规划的要求予以安排。

　　规划的引导和约束作用，同样体现在上一级规划对下一级规划的引导和约束方面，如国家规划对地方各级规划的引导和约束、总体规划对专项规划的引导和约束、专项规划对区域规划的引导和约束等。这种引导和约束，是由我国现行的3级3类规划管理体系所决定的。新疆的发展，固然有其区域性的特殊性，但仍然要在既有的管理框架内进行。新疆自治区的各级各类规划同样要受到国家各类规划的引导和约束。

　　二、应特别注重主体功能区规划的根本性约束作用

　　在经济社会发展过程中，我国曾经走过曲折的道路，曾经“人定胜天”的错误理念，导致整个国家和民族付出了沉重的代价。尊重科学、尊重自然，是发展的基本前提，自然条件、生态环境以及资源禀赋决定了一个地区的发展基础。

　　国务院《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号)中规定，“全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据”。由此可见，主体功能区规划位于我国现行规划体系中的最高层级，对其他各级规划的制定和实施有着最根本的约束作用。

　　2010年6月12日，国务院审议并原则通过了《全国主体功能区规划》，在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。主体功能区规划的作用，是通过对各类主体功能区的合理利用，努力实现空间开发格局清晰、空间结构优化、空间利用效率提高、基本公共服务差距缩小、可持续发展能力增强的目标。

　　按照国务院要求，全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。新疆的发展，不仅要服从于国家主体功能区规划中新疆地区的定位要求，还要服从于新疆自身的主体功能区规划要求。新疆虽然国土面积大，占全国国土面积的1/7，但作为生态环境脆弱地区，沙化土地面积占到45%以上，人工绿洲只占全区面积的4.25%，承载经济社会发展的生态基础脆弱。资源虽然丰富，有一定的铁矿、煤矿等资源，但水资源时空分布极不平衡，天山北坡一带缺水率超过10%，南疆地区水资源开发利用总体已经接近承载能力。这些客观存在的自然资源禀赋条件，决定了新疆未来的发展必须在自治区主体功能区规划的基础上，科学布局各类产业的发展，科学选择投资项目类型和建设规模。

　　三、产业选择和项目决策中，要注重外部性影响和风险

　　现行的投资管理体制下，投资项目的决策管理采用的是综合化、多元化的决策管理模式，无论是政府投资项目还是企业投资项目，均面临着多个管理主体的多种管理要求，以规划为龙头，产业政策、行业准入标准、资源利用、土地管理、节能减排、环境保护、社会稳定等多方面要求构成了对产业选择，尤其是投资项目选择的约束性要求。

　　在产业选择和投资项目决策过程中，尽管中央针对新疆发展的特殊需要放松了部分要求，如产业政策、行业准入标准等方面的特殊政策，但是，总体而言，国家相关政策的引导和约束作用仍然不可忽视。

　　以产业政策为例，2011年6月1日起正式实施的《产业结构调整指导目录2011年本》将是未来一定时期内指导各类产业发展和项目选择的基本文件，其作用，不仅提供了当前鼓励、限制和淘汰的产业目录，而且融合了行业准入标准、行业未来发展前景、产品市场需求等多种信息。对于新疆这样一个相对闭塞、信息不发达的地区而言，该目录极具指导意义和约束作用。

　　资源利用、土地管理、节能减排和环境保护等外部性管理的要求，不仅对企业投资项目，而且对政府投资项目均有强烈的约束作用。在新疆的资源、环境、生态等天然条件既定的情况下，产业布局和项目选择过程中，着眼于未来的长久、可持续发展，必须要满足这一系列外部性管理的要求。在规划实施以及项目管理过程中，坚持严格的外部性管理，是新疆各级政府行政管理部门履行职能、完善宏观调控、引导经济社会健康发展的必要手段。

　　社会稳定，是新疆发展过程中最基本的要求，中央提出的新疆发展战略中，“稳疆”是第一位的任务。没有稳定，也就没有发展，发展以稳定为基础。在这样的要求下，在产业布局和项目选择过程中，必须以社会稳定为第一目标。为此，在产业选择和项目决策过程中，能否有效控制、减少、消除因产业发展、项目建设引发、导致、产生的社会风险，是实现稳定发展、和谐发展、持续发展的重要基础性条件。而要控制社会风险，实现社会稳定的目标，有效控制产业、项目的外部性负面影响，是产业选择和项目决策过程中必须要重点考虑的。

　　在科学发展观指导下，正确认识和准确把握“稳疆兴疆、富民固边”的核心思想，转变发展方式，实现新疆的稳定、长久、持续发展，最需要的是发展理念的转变和管理方式的转变。产业的选择和项目决策过程中，不仅要关注产业和项目本身，更要关注产业发展和项目建设可能产生的外部性影响，关注产业发展和项目建设对社会的影响，关注产业发展和项目建设对经济、社会发展所起的综合作用和影响，以综合、多元、多角度、多方向的眼光看待新疆未来的发展。(作者单位：国家发改委宏观经济研究院投资研究所)

　　

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