中国学前教育的困境能否由民办幼儿园来参与解决？政策环境还有诸多不确定性

　　文/本刊记者 刘斯斯

　　学前教育，不仅成为众多幼儿家长“万众瞩目”的一个问题，也成了政府相关机构面临的一道难题。“公办园进不去，民办园进不起”“公办民办，园园难入”，一边是家长提着小板凳，在某某公办幼儿园门口风餐露宿彻夜排队，好不容易才能为孩子入园争得一个“报名号”。另一边则是一些民办幼儿园令人咋舌的天价收费。再加上近几年节节攀升的新生儿数量，我国的学前教育似乎从没经历过眼下这样的困境。

　　面对日益增长的幼儿园供需矛盾，在公办园普遍投入不足的情况下，民办园本是解决学前教育问题重要的补充力量。正视不同层次的学前教育需求，分级指导各类幼儿园的发展，也应体现在相关政策之中。

　　然而实际情况是，无论是今年各地陆续出台的“学前教育3年行动计划”，还是“十二五”教育规划指标，接下来的3-5年内，公办幼儿园的建设都是绝对的主流。相比之下，对于民办幼儿园发展的指导、规划与管理，仍有诸多问题需要调查和探讨。

　　无法满足需求的公办幼儿园

　　以北京市学前教育发展情况为例，根据5月26日市人大常委会通报的情况，北京市在未来3年内，计划新建、改扩建769所幼儿园，使全市公办园比例达到65%以上。

　　还有一组更直观的数据，2010年北京市新建30所幼儿园，新增1.2万个幼儿上学机会。而在2011年，按照市教委计划，全市将继续新增26901个幼儿园学位，至2013年，共计将增加7.5万个幼儿入园指标。

　　那么，这些措施是否足以解决北京市学龄前儿童的入园需求？

　　在今年全国人大北京团集体审议会上，人大代表索连生提出，根据他此前走访相关部门的调查，未来3年，北京市适龄入园儿童将达到54万人。从目前全市幼儿园班级数字看，学位缺口将达到近一半。

　　而这一缺口，其形成显然并非一日之功。

　　2009年3月，由北京市政协教文卫体委员会及多个部门形成的专题调研组，经过两个月的走访，摸清了当时北京市学前教育的基本情况。

　　根据其最终公布的数据，2009年北京市经过正规注册的幼儿园仅为1266所，与1996年全市3056所幼儿园的数量相比，下降了58.7%。彼时，全市能提供的幼儿园学位数约为24.8万人。

　　同一时期，北京市没有注册的所谓“山寨幼儿园”则有1298所，已经超过了注册园的数量。

　　当时的调研组成员、北京市政协委员周玲玲曾表示，学前教育作为社会公共服务产品，政府有义务履行职责，保证学前教育的公益性，满足社会对学前教育的需求。

　　她进一步表示称，此前《北京市学前教育条例》中所提学前教育机构以社会力量办学为主体的这一导向是需要改正的，要打造新的学前教育模式。政府一定要成为主导，并提倡大力发展社区办幼儿园。

　　这或许可以说是北京市转变学前教育发展思路的开端。然而综观修正之后的政策措施，正如此前政府选择将幼儿园推向社会，其后造成了大量幼儿园的“关、停、转”一样，如今若转身为完全依赖官方与集体的力量，或许又将走入歧途。

　　消失的“被民办”幼儿园

　　上世纪90年代，幼儿园入园问题并不突出。北京师范大学教授、中国学前教育研究会前理事长冯晓霞指出，这与当时幼儿园的整体结构和服务性质相对合理有关。

　　当时我国的幼儿教育机构分为教育部门办园、其他部门办园、集体办园和私立园4种模式。其中，前3类占到了幼儿园总数的90%左右，所需教育经费由国家、单位和幼儿家庭共同分担，家庭所需负担的比例并不大。

　　此后，伴随经济体制改革，企事业单位剥离社会功能、精简机构，大量单位办园和集体办园迅速关、转、改，取而代之的是营利性质的民办幼儿园，家庭幼儿教育经费负担也随之加重。

　　被企事业单位作为转型“包袱”抛向社会的幼儿园，其先天发展条件即不足。在没有政策和资金支持的情况下，仓促走向“民办”的幼儿园，面对的却是已经习惯了选择公办园的家长，因而大量“倒闭”。

　　然而虽然经历了绝对数量的大幅下降，依照2010年北京市对于民办幼儿园的部分统计数据，民办园仍旧占全市幼儿园总数的60%—70%。

　　这一幼儿园的曲折发展或许正是促成政府下决心大力举办公办园的直接动因。根据《北京市中长期教育改革和发展规划纲要》，除加强公办园以及社区配套幼儿园的建设，还将采取政府购买服务等方式，支持民办幼儿园提供“优质平价”服务。

　　从目前可见的政策指向来看，北京市教委已决定投入一笔资金，用于恢复一部分街道和企事业办幼儿园，目前正在进行相关调研和测算。

　　此外，北京市教委还将进一步加强对于新建小区配套幼儿园的管理，杜绝挪用和挤占现象，并将保证其中至少有50%建成公办园，其余幼儿园则由业主协商确定成本核算方式和收费价格，然后进行招投标，确保小区配套托幼园所合理收费。

　　幼儿教育的多样化需求

　　这样看来，北京市针对学前教育的政策措施应该说已经相对全面。但是面对庞大的学位缺口，仍有两部分因需求而生的民办园，游离于政策之外。

　　一方面，当前北京市新生儿中非户籍人口的比例已超过户籍人口。专家表示，在城乡结合部，还有大批农民工子女需要入园。若不将其纳入学前教育规划，很难说真正达成了学前教育的公平性。另一方面，因为“天价园”等事件，加深了民众对于部分收费昂贵的民办幼儿园的不满。但是根据实际需求，一部分立足于相对高端的小区，以高于公办园价格发展的民办教育机构，已经成为一部分家长的选择。

　　记者在跟身边即将或已经成为家长的朋友们交谈之后发现，相比不好丈量的“幼儿教育质量”问题，“就近、安全、卫生”等因素才是他们最为关心的。而这也是公办幼儿园之所以成为大多数人首选的原因。

　　为了“挤入”这些人满为患的公办幼儿园，家长们宁愿忍受排队、走后门、交赞助费这些不合理的状况。除非实在无力承担，才会考虑民办园。

　　对于这种情况，记者一位身处教育圈子的朋友表示，在教育领域，对于“民办”一词本身就带有不正确的观念，认为民办就是不规范以及质量差的代名词，并且必然与营利相联系。

　　该人士表示，营利本身并没有错。民办园没有政府的资金支持，没有营利就无法维持。关键要看两点，一是民办园的经营成本与定价是否合理，若相差太大，自然会引起公众的不满；另外还要看经营所得用于何处，是投入幼儿园进行再发展，还是进了私人“腰包”。

　　幼儿园难入，这其实只是问题的一个方面。另外还有一个公办园、民办园都存在的问题：幼教质量。在基本的入园需求尚未满足的情况下，追求“幼教质量”似乎显得有些“奢侈”。 然而，伴随我国与世界接轨的步伐，这一问题会越来越突出，也正在受到越来越多家长的关注。

　　记者另一位在幼儿杂志做编辑的朋友，向记者讲述了她所接触到的一位家长的经历。作为留学归国人员，这位家长的孩子目前正在本市一所公办幼儿园就读。该园作为北京市一级一类幼儿园，家长本来对其感到满意和放心。但最近这位家长却感到了相当的犹豫和困惑：她不明白自己的孩子每次进幼儿园的时候，为什么会表现得如此安静，而没有一个孩童应有的活泼笑闹。

　　从社会意义上来讲，学前教育不仅是每一个儿童都应公平享有的基本权利，其对于儿童早期发育的影响已经得到了多种学科的支持。

　　冯晓霞曾撰文指出：学前教育的效果不仅使幼儿及其家庭受益，而且可以外溢给社会。在提高国家人口素质，减少贫困、犯罪等社会问题等方面，能够起到社会问题早期预防的作用，并且可为国家未来人力资源的开发奠定基础。而针对近年来政策中经常提到的“普及率”一说，冯晓霞曾表示，“没有质量的普及率毫无意义”。

　　某种层面上来讲，即便我国学前教育的“入园率”达到国际水平，对于大多数家长和幼儿来说，也只是有了一个“看孩子”和“交小朋友”的场所，“教育”一词无从谈起。

　　综上所述，单一的公办幼儿园建设标准，一方面难以全面满足低端人群的入园需求，另一方面也同样达不到差异化的教育要求。

　　民办幼儿园发展之困

　　那么，目前北京市的民办幼儿园究竟处于怎样的发展状态？为此记者走访了朝阳区一家民办幼儿园。

　　该民办园位于一所社区内部。小区的整体环境优美舒适，根据其中一套正在出售的房源显示：200平米的住房总价约为700万元左右。

　　进入幼儿园大厅，左侧是一面大窗户，可以看见外面圈起来的露天小院，有一位穿白大褂的女士正为孩子体检。另一侧则是一间宽敞的舞蹈教室，此时静悄悄的。上到二楼，隐约可以听见教室里传来孩子的笑语声。园长办公室位于走廊一侧，面积不大，除了两三张办公桌和一个书柜外，并无特殊之处。

　　园长向记者介绍了一些幼儿园的基本情况，目前全园共有9个班217个孩子，这已经是经过扩招之后的数字。基于小班教育理念，本来一个班只有15个孩子左右，后来为了应对需求，才发展成为满班额、满建制的情况。

　　“幼儿园大概有3000多平方米，与区教委签了12年的合同，每年需要交纳国有资产占用费21万左右”，园长表示，作为一级幼儿园，目前园内每个孩子每月总共需要交纳费用3700元，综合运营结果，园长评价为“略有盈余”。

　　当记者问到政府提出下一阶段将提高每位学前儿童的生均补助至1200元，园长表示，这种补助是针对新增名额的。如果幼儿园若要改建扩大规模，当初办园时的全部手续都要再走一遍，因而目前尚无这方面的考虑。

　　谈到未来，园长表示一是要面对生源竞争，还有就是师资的流动问题。对于政府大力支持鼓励公办园发展，她认为还是应该允许多元化教育理念的存在，因地制宜区别对待。

　　对此，不少民办教育机构的负责人都有类似感受。

　　目前北京市幼儿园执行的是分级分类制度，幼儿园按级别有不同的价格标准。海嘉幼教机构主任宫照伟指出，对于民办园的定价，政府应该确定一套合理的评估体系，而不是简单比照公办园的标准来办理。

　　明确定位政府角色

　　最近，北京市一则关于市民可举办“微型幼儿园”的消息，引起了多方关注。

　　“微型幼儿园”是指办园规模在4个班级以下、收托幼儿40-100名左右的幼儿园。要求申办者需具有北京市户籍和固定住所，注册资金不低于50万元。其他还有一些有关场所以及安全方面的标准。

　　对此，21世纪教育研究院院长杨东平在其博客中专门撰文表示，政策具有进步意义，但仍有局限性。

　　他表示，对于基础教育而言，规模越小反而越有利。40人的最低规模，必然限制了一部分城乡结合部以及流动儿童的入园需求。他建议应学习上海的相关措施：农民工自办的“黑园”不符合规定，那就修改规定，将其定义为“看护点”。上海政府出台的相关文件言明：看护点是指“接收郊区农村人口集中地区的适龄儿童10-50人的符合相关要求的看护场所”，而且“具体人数可根据当地实际适当放宽”。在监管方面，政府也只要求达到房屋安全和食品安全这两项最低要求。

　　此外，上海市政府还通过财税、政策等方面的支持，鼓励社会力量举办民办3级幼儿园，用低廉的价格和较好的教育服务，逐渐取代不规范的办园点。

　　杨东平最后强调，家长对于孩子接受什么样的教育，拥有主要的决定权。政府功能则在于提供服务和管理，而微型园和看护点的意义，就是政府要提供符合家长实际需要、平民上得起、用得上的幼儿教育。

　　对于政府应该提供什么样的幼儿园，国家发改委投资研究所战略室副主任王元京对本刊记者表示，学前教育投入一定不可以再给部分幼儿园“锦上添花”，而应该用到最基层最需要的地方。

　　“可以简单划分一下，对于低收入人群的入园需求，应该尽量由政府来解决。而对于大部分的中等收入家庭来说，政府应采取多种形式，以税收优惠、补贴等形式，结合一部分社会力量来办园。最后一小部分高端的需要，则完全交由市场来解决。如果全部入园需求都靠政府力量来解决，那肯定是不现实的”。王元京最后强调。

　　冯晓霞也表示，对于欠账太多的地区和农村，兴建乡镇中心园和公办园是必需的。但是对于大量普惠性的幼儿园建设来说，则应通过多种方式实现。如可以借鉴外来经验，开办半日制幼儿园，或出台优惠政策，鼓励和支持企业出资委托非营利性机构办园，同时为企业职工和社会服务。

　　最后，王元京还向记者强调了政府监管的重要性：“对于学前教育的监管应有社会参与和评价，比如和居委会、物业等联合起来建立一套监管机制，使价格和收费明朗化”。

　　而对于一些商业性比较强的高端幼儿园，对于其价格监管应区别不同情况，根据其运营成本，分区定价。

　　

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