多年来，地方政府争取项目落地，围绕着三峡的“后规划”进行了激烈博弈，最终遂愿。这一结局，也将拉开更多争夺大型水利工程“后续投资”的序幕

　　一本厚厚的规划，预示着三峡工程正式进入“后规划”时代。

　　5月18日，国务院常务会议讨论通过了《三峡后续工作规划》(下称《后续规划》)。

　　《后续规划》在肯定了三峡工程在防洪、发电、航运、水资源利用等方面发挥综合效益的同时，也指出其在移民、生态、地质灾害等方面还存在一些有待解决的问题，包括蓄水后给长江中下游航运、灌溉、供水等带来一定影响。

　　整个“后三峡”规划，获批的后续投资额达1238亿元。其中多数将投入移民安稳致富和促进经济社会发展项目。其所涉及的投资区域，已不完全限于三峡库区所处的湖北、重庆，也涉及长江中下游干流两岸、洞庭湖和鄱阳湖区、河口区等可能造成影响的省份。

　　多年来，地方政府争取项目落地，围绕着三峡的“后规划”进行了激烈博弈，最终遂愿。这一结局，也将拉开更多争夺大型水利工程“后续投资”的序幕。

　　【第一篇】•利益攸关方博弈

　　多年来，地方政府为分享项目，围绕着三峡的“后规划”进行了激烈博弈；1238亿元投资规划的落地，或将拉开更多争夺大型水利工程“后续投资”的序幕记者

　　张瑞丹

　　5 月18日，《三峡后续工作规划》(下称《后续规划》)出炉。三峡工程的后期规划，虽在学术界早是共识，但其规划的出炉却等了4年。早在2007年，重庆市与湖北省就不断向国务院打报告，希望三峡工程建成后，国家能延续或调整优惠政策，以适应运行管理期的需要。

　　重庆市最早提出设想，认为三峡工程进入正常运营状态后，移民、库区生态环境、地质灾害等遗留问题尚未完全解决，需要在后续工作中逐步完成。当时，国务院三峡工程建设委员会办公室(下称“三峡办”)也表达出了类似意愿。

　　按照最初规定，三峡工程一旦建成，进入运行管理期，三峡工程建设委员会就随之撤销，其国务院办事机构三峡办将划归水利部。

　　一波三折

　　2008年9月，在三峡工程建设委员会第16次会议上，三峡工程后续工作敲定，确定由三峡办会同国家发改委、财政部研究提出三峡工程后续工作方案，报国务院审批。

　　2008年10月，三峡办组织编制三峡工程后续工作规划纲要，选择湖北、重庆部分地区进行规划试点，并在水利部长江委员会(下称“长江委”)编制的《三峡水库可持续利用综合规划研究报告》基础上，编制《三峡工程后续工作规划纲要》(讨论稿)。

　　按照当时的设想，后期规划编制和通过都不会太困难，2009年应该可以颁布实施。但实际上，推进工作遇到意想不到的阻力。据《财经国家周刊》记者了解，仅就规划的名称，就产生了两派截然相反的声音。

　　一派认为，三峡工程既已建成完工，则无“后规划”一说；另一派则认为，工程归工程，但三峡库区仍面临移民致富、生态环境等相当多的后续工作，急需一个整体规划进行统筹。

　　2009年春节，时任三峡办主任的汪啸风，会同重庆市副市长谭栖伟、湖北省副省长田承忠等相关人员在北京开会。

　　据知情人士透露，会上汪啸风承认规划推进遇阻。他表示，国务院在征求各部门意见的过程中，“有一些部委持有不同意见”。

　　2009年2月，国务院批准了三峡办上报的《关于开展三峡工程后续工作规划的请示》。

　　2009年3月26日，三峡办三峡工程后续工作规划领导小组首次召开全体会议，部署后续工作的规划编制。一个月后，规划编制工作启动，长江委被委托承担规划编制的总成任务。

　　长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达是参与编制的专家之一。据其回忆，编制的时间相对紧迫，仅用了5个月就完成规划初稿，先后经过了近20次大规模修改。

　　按照原计划，2009年11月可通过审议，12月通过国务院审批。但实际上，初稿完成后直到2011年才获得通过。

　　延迟的主要原因，在于这次规划与以往不同，并非由地方政府先调研拿出初稿进行汇总，而是“倒过来，湖北、重庆两省市不制定规划，只报项目”。

　　由于地方政府希望获得大量的后续投资资金，导致项目金额一度超过4000亿元。

　　“基层就是希望项目越多越好、越大越好，就拼命报，某县就报出了1000多亿元的项目。”知情人士对《财经国家周刊》记者透露。

　　在一次三峡工程建设委员会会议上，国务院一位领导说了一句“后续工作很重要，但投资不能超过三峡工程的建设投资”，最终才给规划项目定了调。最后，三峡工程建设委员会委托中国国际工程咨询公司奔赴各地，对申报项目进行一一审核，并最终砍掉大部分项目，再进行二次申报。至此，《后续规划》才算走上了审批的顺车道。

　　游说分成

　　1238亿元，是国务院通过的《三峡后续工作规划》的投资数目。

　　其中，最大投资部分，为移民安稳致富和促进经济社会发展，共安排461亿元；移民搬迁遗留问题安排128亿元。

　　按照此前三峡电站电力销售税收的地方分配，以上数字也将按综合淹没实物和移民搬迁任务量的比例进行分配，即湖北省占15.67%，重庆市占84.33%。

　　与三峡有关的各类税费的分配，一直是双方博弈关键。三峡工程建设分库区和坝区两部分。位于库区的重庆移民搬迁和淹没面积都很大，但最终产生发电效益的三峡电站，却在坝区湖北。

　　《后续规划》编制消息一出，湖北、重庆两省市就立刻开展各类费用研究，目的是争取更多的政策和资金。

　　2008年，湖北省政府就打报告至国务院，希望提高湖北省的税收分成，但未得到任何回应。

　　2009年全国“两会”期间，三峡工程即将竣工之际，湖北、重庆再次展开游说，希望能在新一轮分配中获利更多。

　　当时，重庆市专门组织了一场关于三峡库区经济发展情况的报告会。重庆市副市长谭栖伟在会上表示，三峡库区移民安置工作虽告一段落，但目前三峡库区经济远落后于全国水平，需要中央财政给予更多的倾斜。

　　湖北省通过组织材料上报的方式，提出目前税费的分配不符合属地管理原则，希望按照税法原则征税并重新分配，增加湖北分得的比例。

　　《财经国家周刊》记者获得的规划资料显示，整个“后三峡”规划已不完全限于三峡库区所处的湖北、重庆。除了重庆20个区县、湖北4个区县，还涉及长江中下游干流两岸、洞庭湖和鄱阳湖区、河口区等可能造成影响的区域。

　　据参与规划的专家介绍，在后续规划中，首次单独列出94亿元，用于处理三峡大坝对整个长江中下游的影响。

　　对于1238亿元的来源问题，知情人士透露，后续规划将按照每年100亿元、共11年的规模，从国家重大水利工程建设基金中列支。该基金是为支持南水北调工程建设、解决三峡工程后续问题以及加强中西部地区重大水利工程建设而设立的政府性基金。

　　而剩下的100多亿元，则可能从三个途径获得：延长11年的后续规划时间；从长江三峡集团总公司的电力收入、税收中解决；或者提高三峡上网电价。不过，《财经国家周刊》记者通过采访当地政府了解到，后两者虽“理论上可行，但实际上很难落实”。

　　2010年，三峡工程建设委员会第17次会议上，三峡集团董事长曹广晶表示，积极履行社会责任，积极支持改善库区移民生活、保护生态环境的后续规划项目。将三峡电站收入、上缴的国有资本金收益的一部分用于后续规划，需要财政部、国资委综合平衡，出政策。“只要财政部、国资委下文明确，三峡总公司的税收及税后利润都是上交国家财政。”

　　三峡集团总会计师杨亚则认为，三峡工程建设的投资范围是有边界的，不能把建成以后运营阶段的事情，与建设阶段的投资混为一谈。“哪个大型建设项目没有后续问题？后续规划的许多项目与地方经济发展相关”。

　　“库区淹没范围以外修条路，为什么要列入三峡后续规划？长江上再修座桥，为什么算三峡后续工程？搞个工业园区也该与三峡工程挂钩吗？不能将所有的地区经济发展需求，都算到三峡工程身上。”在接受《财经国家周刊》采访时，杨亚指出目前部分地方政府上报的后续规划项目投资“有许多还需要具体的技术设计与方案论证”。

　　压力重重

　　三峡工程后续工作的重点，其实相当明确：移民安稳致富、生态环境保护和地质灾害预防治理，并列成为下个十年的关键词。

　　按《后续规划》要求，湖北及重庆库区移民生活水平需分别达到两省(市)的平均水平；库区的干流水质需稳定在Ⅱ类，支流水环境质量明显改善，消落区逐步具备正常的生态调节能力；库区地质灾害防治长效机制需建立起来。

　　三峡库区地跨两省(市)的26个区(县、市)，是国家连片贫困区。

　　今年1月9日，在重庆市第三届人民代表大会第四次会议上，重庆市移民局作《三峡(重庆)库区移民工作报告》时指出，移民搬迁安置遗留问题解决难度较大；部分移民生活仍然困难；库区的产业发展滞后，转变库区经济发展方式的任务繁重，并且，部分移民的就业难以适应市场化和产业调整升级的要求，存在就业难与用工荒的矛盾。

　　这些问题，湖北省也无法回避。另一方面，生态问题也在影响着三峡

　　库区的百万移民。

　　特殊自然条件与复杂的地质结构，决定了三峡库区的环境容量十分有限。历史上的三峡，就是暴雨、洪水频繁的地质灾害多发区。三峡工程的建成，也在逐步改变着三峡的固有格局。

　　5月23日，国土资源部地质环境司负责人公开指出，“三峡工程建设以来，地质环境条件受到了一定程度的改变，出现地质灾害隐患点增多，地质灾害险情发生频繁现象。”

　　该负责人对媒体介绍说，三峡水库正常运行后，水位抬升几十米至百余米，水位涨落频度加大，剧烈地改变了岸坡的水文地质条件，加剧对水库边坡稳定的不利影响。

　　在达到新的相对稳定之前，“必然面临着一个较长时期的库岸再造过程，必然会产生新的不稳定岸段，容易引发崩滑体的复活并产生涌浪灾害。”此外，水华、消落带等问题，也在深刻影响库区，乃至长江中下游的生态环境。

　　自2003年5月首次蓄水、6月长江就首次出现水华，数年来该现象不曾放缓，湖北、重庆多次公开承认，三峡蓄水后，支流水质恶化，水华现象的发生范围、持续时间、发生频次明显增加。

　　“这意味着蓄水改变水流条件，水体自净能力下降，污染物的降解速度减慢。” 水资源保护专家、长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达对《财经国家周刊》记者说。

　　据记者了解，上述问题，有的在三峡工程论证中已有预见；有的是在工程建设期已经认识到，但当时难以有效解决的；有的则是提出了更高标准。 “三峡工程的定位没有含糊过，第一是防洪，是一个民生工程。对防止中

　　下游的洪涝灾害是很重要的；所以，我们的观点就是防洪，不是发电，这是一种生态环境效益。负面的影响都是相对小一点的砝码。”翁立达对《财经国家周刊》记者说。

　　全流域管理设想初现

　　对地方政府而言，《后续规划》的通过，犹如一支强心剂。但作为一个涵盖范围广、时间跨度长、涉及人口、资源、环境、经济、社会等多个领域的庞大规划，实施起来并非易事。

　　在三峡库区采访期间，部分地方官员对《财经国家周刊》记者表示担心，怕出现“规划规划，墙上挂挂”的局面；也有人担心，后续工作的效果可能会因管理机构复杂繁多、部门利益千丝万缕而“打折扣”。

　　对此，《后续规划》中特别提到，要严格界定相关工作任务和投资，不重复、不替代；坚持中央统一领导、分省市负责、以县为基础的管理体制；正确处理国家与地方，国家、集体与个人，上游与下游，近期与远期，枢纽工程与库区，整体与局部等方面的关系，统筹协调，以确保规划预期目标的实现。

　　此种要求，使得对整个长江进行全流域管理的设想初现雏形。

　　所谓流域管理，其重点在于跨越部门与地方利益，设立流域综合管理机构，负责重大事情的决策和协调。

　　在这一方面，美国田纳西河流域管理局是可以借鉴的案例。在上世纪30年代，时任美国总统的罗斯福，授权该管理局专门负责田纳西河谷的综合开发与管理。其职责不仅包括发电、治水、生态保护，甚至还提供河谷内的交通、粮食生产的所有解决方案。如今，田纳西河已成为美国治理得最好的河流系统。

　　而目前长江流域面临的问题是，防洪调度由水利部(国家防总)负责、发电调度由国家电网负责、通航调度是交通部的职责，隶属于国资委的三峡集团负责枢纽工程运营与资产经营，长江各支流水电站归属于不同的发电公司，上下游各级地方政府从不同角度提出多种要求，“各自为政”。

　　今年长江中下游大旱，有地方政府指责三峡大坝未能及时放水，加重旱情；而认为“三峡工程很大程度改变江湖格局”、对鄱阳湖影响巨大的江西省，也不惜背上“自私”之名，试图建设鄱阳湖生态水利枢纽大坝，来抵消三峡大坝带来的问题。

　　“美国人先制定田纳西流域管理法，法律规定田纳西管理局兼有行政与企业经营双重职能，局长由总统直接任命，有权协调不同部门不同州的相关问题。中国可以从中借鉴很多经验。”杨亚对《财经国家周刊》记者表示。

　　目前，最希望将三峡库区纳入长江全流域管理的，当属水利部长江委。他们认为，如果三峡的管理与长江中下游地区的管理互相割裂，那将很难解决各种矛盾。

　　长江委主任蔡其华早前在接受《财经国家周刊》记者专访时指出，现有法律已授权水利部委托流域机构，对流域上的水行政管理实施综合管理模式。但蔡其华也表示，目前缺少一个有权威性的流域管理机构，综合管理还面临诸多困难。

　　“目前还属于大规模水利建设的展开阶段，未来十年要全国投资4万亿。”蔡其华说，“作为建设阶段，职责在各级水行政主管部门，这样的建设力度和强度，完成建设任务可能更有利一些；只有等到大规模建设阶段基本完成后，在那个基础上，随着国家行政体制的改革，真正意义上的流域管理委员会才会建立起来，真正在流域行使水行政、水资源、流域的综合管理。”

　　(实习记者程明对此文亦有贡献)

　　【第二篇】三峡对与错

　　专访三峡集团董事长曹广晶记者 张超 李其谚 张瑞丹

　　整个5月，三峡集团都处于舆论的风口浪尖。

　　5月18日，国务院通过的《后续规划》，首次指出三峡工程对长江中下游航运、灌溉、供水等产生了一定影响；

　　今年长江中下游地区的干旱，也引发了外界对三峡工程“导致流域干旱”的热议；

　　半个月后，南方多省旱涝急转，三峡的汛期防洪又成为焦点。

　　在5月28日由《财经国家周刊》组织的一次行业内部研讨会上，本刊记者专访了三峡集团董事长曹广晶。持续在“暴风眼”中的曹显得有些疲惫，称“是有很大压力”。

　　在接受《财经国家周刊》记者专访时，曹广晶对三峡工程的“旱涝之惑”与遗留问题治理，做出了回应；对长江流域省份生态补偿等问题亦未回避。

　　逆向工程？

　　《财经国家周刊》：在刚刚结束的长江流域干旱期，有人说三峡工程是旱季蓄水发电、汛期泄洪的逆向工程。你的看法是什么？

　　曹广晶：三峡的蓄水是在每年汛期末。因为中国是季风气候，每年的东南季风把水气往中国输送，在输送过程中，暖湿气流遇到北方来的冷气流，会产生降雨。

　　中国的降雨期集中在6月份到9月份，三峡蓄水是从9月末开始的，一个半月左右的时间蓄满。

　　在汛期，也就是6月份到9月份，三峡是来多少水放多少水。可以防洪，冲沙，到汛期末的时候蓄水，其他时间都是增加下泄流量的。所以现在的干旱，三峡其实是在帮忙。说是因为三峡蓄水造成下流干旱是没有任何道理的。

　　《财经国家周刊》：现在长江流域的汛期即将来临，我们看到湖南、江西等省份已经旱涝急转，三峡的防洪又提上了日程。三峡的防洪能力到底如何？

　　曹广晶：三峡第一位的功能是防洪。防洪调度，三峡是服从国家统一安排的。去年的泄洪，主要是由于嘉陵江流域发生大的洪水，是那个地方泄洪不畅造成的，三峡本身的蓄水并没有对重庆构成影响。

　　我觉得对三峡工程要全面客观地看。三峡工程主要解决什么问题？是防洪、发电、航运这三大问题。我们的预期目标是不是达到了？在达到这些预期的同时，有一些负面效应，是不可避免的。

　　关键是对待这些负面效应的态度，你是不是去关注到了，你是不是去认真对待它。

　　三峡工程从2003年蓄水以来，可以说基本上没有发生大的灾害，不管是地震也好，滑坡也好，没有因为三峡水库的蓄水造成生命的伤亡，这是一个非常了不起的成绩。

　　与所有的水电工程、所有的水库对比一下，三峡的情况是怎样的水平？当然我们并不满足于此，但我们避免了大的事情发生，在已知的可能的情况下，已经做到了最好。

　　《财经国家周刊》：我们在采访中也看到三峡周边的一些城市中，有些房屋出现了裂痕，这和三峡库区蓄水有关吗？

　　曹广晶：如果是水位到了那个地方了，会对那个地方有影响。但是我想在搬迁的过程当中，作为正常的设计来讲，要考虑最不利的荷载组合：所有可能的荷载组合在一起，你这个地方建筑物能不能承受，这是设计的一个基本原则。大坝是这样，其他建筑物也是一样，房屋设计也好，学校设计也好，都应该考虑到这些因素。

　　《财经国家周刊》：你在三峡已经工作很久了，综合比较，这几年周边库区的地质灾害是越来越多，还是越来越少？

　　曹广晶：地质灾害越来越少了，这是肯定的。第一，全世界没有一个工程像三峡这样，对整个水库淹没区所涉及到的自然边坡做了这么大规模的调查治理，花了这么多费用。三峡前后花了120多亿元，是全世界绝无仅有的；

　　第二，水库蓄水以后，改变了两岸的受力条件，有一个扩岸再造的过程，有那么个三五年的水库位涨落，基本上就可以稳定下来。

　　此外，有一些地方是有滑坡，有一些地方的房屋有裂缝，但事前有关部门都做了调查，应该说这个问题并不可怕，我们有安全监测预警去对待它。这么大的工程，没有一点滑坡，是不现实的。但认真对待了，影响会降到最低。

　　千亿资金分配

　　《财经国家周刊》：今年长江流域的旱情，一些周边省份提出有些因素是三峡工程所致。《后续规划》中也提出给中下游的省份赔偿生态补偿款，这是否开了一个生态补偿的先河？

　　曹广晶：生态补偿的事情是存在的。看国务院的报告，整个三峡工程的后续规划包括六部分：第一部分是移民的安稳；第二部分是地质灾害；第三部分是生态保护；第四部分是消除下游不利影响；第五部分是更好地运行三峡工程；最后是拓展三峡的效益。

　　这六个部分是一个整体，其实可以说是用于移民的稳定支出，还有三峡可持续发展的规划、经济振兴规划等，不是只用于生态补偿。

　　《财经国家周刊》：补偿款具体数额是多少？将怎样筹措？是否会由三峡集团支付，或通过涨电价来筹措？

　　曹广晶：根据《后续规划》，从今年开始到2020年，这笔资金的盘子是1238亿元，包含刚才提到的部分。生态补偿的占比大概是十分之一。

　　据我了解，大部分的资金是从全国大中型水利部门基金中筹措，实际上就是原来的三峡基金。这部分钱，一部分用于南水北调，一部分给予三峡工程后续规划所需要的资金。

　　《财经国家周刊》：湖北等省份也提出在电量分配上给予倾斜，将来三峡会不会给周边省份用电方面的倾斜？

　　曹广晶：三峡的电量分配是国家发改委统一安排的，三峡最早制定电量分配方案的时候在2000年，国家还不缺电。湖北和重庆那时候对电量分配并不是特别的积极。

　　我们现在供电是8省2市，格局不会打破，可能会做些调整。但将来在金沙江梯级电站的电量分配上，我们可能会向周边的省份做些倾斜。

　　《财经国家周刊》：业界有一个呼吁，希望能够实行“水火同价”，将水电提高的电价来进行生态补偿和移民补偿。

　　曹广晶：这个属于国家大的政策，三峡工程主要是三大效益：防洪，发电，航运。三峡工程能够直接取得收益的就是防汛。

　　去年长江水利委员会发布的防汛直接效益是266.3亿元。也就是说，发生去年那样的大洪水，有三峡和没有三峡，是有明显比较的。航运往年平均下来是1000万吨还不到。有了三峡后，去年的航运能力是8000万吨，那么多船只能过三峡，航道改善了。

　　生态补偿，有受益者和受损者。更多应该是受益、受损地区之间的互相补偿。过度加重企业负担不利于企业发展。

　　长江流域统筹提速

　　《财经国家周刊》：三峡未来还将面临一个严峻问题：上游还有很多正在开发或待开发的蓄水站，如果大家同时蓄水，三峡有没有可能成为一个摆设？原本的发电功能是不是可能就不具备了？

　　曹广晶：流域要统筹规划，即使上游这些电站的建成，并不影响三峡电站的蓄水。但有个问题就是要统筹，你上游这些电站什么时候蓄，三峡什么时候蓄，三峡一定不会成为一个摆设。

　　现在是由水利部的长江水利委员会对整个长江流域的水资源调度，代表国家行使行政职能。在未来建立了更多的电站之后，蓄水和放水时间的协调是一个题目，但是现在看来这个问题并不突出。三峡的调度是根据国家批准的调度规程，没有例外发生按规程调度；有例外的话，比如今年下游发生的这种情况，国务院召开会议要加大三峡流量。三峡的调度规程是按照例行的规程调度。出现特殊的干旱、大水，都是国家来调配。

　　作为三峡来讲，它的蓄水一个要考虑防洪，一个考虑泥沙。三峡的原则是蓄清排混，上下游之间一定得有个统筹。三峡蓄水的时间，不能太早也不能太晚。上游的电站跟三峡的蓄水，在保证防洪的前提下错开就可以了。问题的解决并不难，只要有人统筹。

　　《财经国家周刊》：现在西部小水电很多，如何从遍地开花做到有序开发？曹广晶：遍地开花和有序并不矛盾，关键是规划的时候，要考虑得全面一点，既要考虑到发电(小水电不存在防洪问题)，又要考虑到生态，把这个协调起来。

　　在水电开发的时候，不要单纯追求把所有水头、落差都利用尽，把生态和其他方面结合一下。水电是清洁的、可再生能源，但不能过度用。只要能结合，应该是可以做到各方面共赢的。我们自己也在反思，做水电开发的时候，不要太商业化，不要把每一寸水都榨干用尽，要照顾到生态要求，照顾到当地的经济发展要求。

　　(实习记者程明、林楠对此文亦有贡献)

　　【第三篇】三峡后规划与水电困境

　　我们关注三峡，但不应就三峡论三峡。“后三峡”规划面临的资金瓶颈是个挑战，也是解决整个行业问题的突破口

　　王骏

　　三峡目前所遇到的问题，与大多数水电工程是类似的。对于如何解决三峡的后续规划的资金问题，除了既有的水利基金外，现在业界听到最多的是：“只要把水电电价提高一两分钱，就能解决许多困难。”

　　类似建议的出发点是希望加快水电发展，其效果却是在市场竞争领域内继续对商品实施成本定价的模式。

　　中国电力工业市场化改革于2000年前后起步。然而，厂网分开后，电力体制改革的核心任务——电价市场化形成机制改革却止步不前。

　　当今世界上已没有几个国家在发电和用电环节这样典型的市场竞争领域，仍由行政审批来规定全部发电电价和用电电价。

　　电力改革推行十年以后，电价改革依旧“千呼万唤不出来”。逆水行舟，不进则退，整个行业也在趋于畸形发展。

　　首先，因规定的上网电价过低，导致老的水电站水库移民群体事件反复发生，生态环境保护问题无资金投入。

　　其次，对水电项目按成本定价，高成本批给高电价，低成本只给低电价，促使新建水电项目走入需要动脑筋抬高成本、人为提高造价的歧途，这是上世纪八九十年代造价攀升的老路。由此出现的效率滑坡、经济性降低问题，使水电项目的可持续发展遇到了障碍。

　　再次，水电建设项目统一执行过去规定的水库移民安置补偿的计划指标体系，而这些指标并没有、也不可能周全地考虑到各项目所在地千差万别的具体情况。项目业主按图索骥，照本宣科，不可能满足移民群众基本的生存和发展需要。新开工的水电项目往往在工程建设期间就出现移民不稳定事件，而将混乱的局面都归咎于“国家的水电低电价政策”，因而最后都要由中央政府出面收拾。尤其重要的是，在解决水利项目移民遗留问题与生态问题的时候，会与水电项目绑在一起，依赖提涨全社会销售电价筹资。

　　目前水电行业的常态是，企业要想解决上述人为制造的困境，要么坐等“恩赐”，要么去以个别项目的个别理由，想方设法做大成本，向价格主管部门一分钱一厘钱地讨要电价。生态、移民问题，是水电行业普遍遇到的难题，假如这些项目在工程移民和生态环保方面出了漏洞，都从提高全社会销售电价上开口子拿钱，“羊毛出在牛身上”，那么中国的电价将很快攀升。

　　上述中国水电发展所面临的瓶颈已经越来越凸显。我们关注三峡，但不应就三峡论三峡。“后三峡”规划面临的资金瓶颈是个挑战，也是解决整个行业问题的突破口。我们需要抓住机遇调整这个行业的国家政策，或者研究这个行业、这个领域内的体制改革问题。

　　留给我们的时间已经不多。

　　2009年9月22日胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上承诺，到2020年，中国的非化石能源在能源消费总量中要占到15%左右。要实现这个目标，任务十分艰巨，而中国的水电首当其冲，承担着最大的份额。

　　2009年全国水电发电量为5717亿千瓦时，目前在建水电站约为5000万千瓦，建成后可增加年发电量约2000亿千瓦时。考虑水电建设周期长，2016年开工的大型水电站对2020年发电量已无贡献。也就是说，“十二五”水电新开工总规模需1.5亿千瓦，平均每年新开工水电站3000万千瓦。

　　要完成这个硬任务，中国作为水电第一大国，在技术、资金、专业人员、设备制造等方面，条件均已具备，不存在太大困难。

　　然而，仅仅由于落后的管理体制和管理方式不能适应新的经济社会环境，近些年水电开发与建设矛盾重重，步履艰难。

　　实践证明，在这样的管制下，商品价格不能反映市场供需关系，建设项目经济可行性的边界条件难以确定。作为市场主体的企业缺乏主观能动性，不但水电无法再发展，整个电力工业运行也每每陷入危机。

　　2008年的“煤电联动”，用行政规定将高度市场化的煤炭价格和全面管制下的电力价格绑在一起，结果引发两者脱离市场需求轮番上涨，险些将能源系统推到崩溃的边缘。

　　鉴往知来，只有推行改革方可解决体制的沉疴，决策者应当引以为鉴。

　　(作者为国家能源局可再生能源司司长)

　　

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