——“十二五”改革需要讨论的几个问题

　　迟福林

　　总的判断是：“十二五”经济发展方式转变的成败在改革。十七届五中全会提出，“十二五”要以加快转变经济发展方式为主线，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。如果说过去30年的改革主要在于扩大经济总量、实现经济起飞的话，未来5-10年的改革主要是转变经济发展方式，改变经济结构。但从实践看，近几年改革尽管在某些方面有所进展，但一些重要领域的改革未能有大的突破，效果不尽如人意。由于相关改革的滞后，发展方式转变在多方面尚未有实质性突破，某些方面的矛盾仍在不断积累和深化。若“十二五”改革攻坚仍停留于形式和口号，经济发展方式转变就无法有大的进展。

　　当前，改革是不是处在比较困难的时期？

　　从改革实践看，一方面，经济发展方式转变对改革提出了更高的要求，改革的迫切性进一步增强；另一方面，以转变经济发展方式为主线的改革已进入“深水区”，更多地触及上层建筑领域，更多地触及深层次的利益矛盾。改革推进在各种利益纠结下面临多方面的现实困境。

　　1．推进改革的现实困境

　　（1）某些改革实际上处于可有可无的状态。

　　——重增长轻改革。在政府主导的经济运行机制下，重增长轻改革、重短期轻长期、重治标轻治本等倾向相当突出，使得某些改革在具体落实中处于可有可无的状态。这次国际金融危机前，良好的出口形势掩盖了国内改革滞后的矛盾，使改革力度有所减弱；国际金融危机后，迫于形势又不得不把主要精力放在“保增长”上。

　　——一些改革停留在口号上、流于形式。近年改革的口号在不断翻新，但在改革的具体落实上很难有重要举措，一些改革避重就轻、避实就虚。

　　——一些改革任务低效率重复。一些改革任务年年强调，年年部署，低效率重复，难有大的进展。

　　（2）某些既定的改革久拖不决或决而不做。

　　——一些既定的改革攻坚久攻不下。2003年的十六届三中全会对完善市场经济体制做过全面的部署，包括资源要素价格改革、垄断行业改革等。但这些改革在8年后的今天仍未有大的突破。

　　——一些改革久拖不决。十六届三中全会、十六届五中全会都强调了收入分配体制改革的重要性，并提出“提低、扩中、调高”的基本思路和基本要求，但至今还没有出台收入分配体制改革方案。

　　——一些改革决而不做。十六届三中全会提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。但相关的体制障碍并未破除，至今民营经济和中小企业进入基础设施、公用事业等领域仍然面临着“玻璃门”现象。

　　（3）某些改革在既得利益掣肘下扭曲变形。经过30多年的改革，利益群体在分化，客观上也出现了既得利益群体，由于既得利益群体在经济社会生活中的强势地位和追求自身利益，造成多项改革的扭曲变形。例如：

　　——国有企业改革。十六届五中全会提出，要“加大国有经济布局和结构调整力度，进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用”，但在现实中，一些国有企业哪里赚钱往哪里去，进入竞争性领域，某些央企进入房地产领域充当“地王”，与中央提出的国有资本战略性调整的方向相悖，也引发了社会广泛的质疑。

　　（4）改革共识普遍缺失。从近年来的改革实践看，改革共识的普遍缺失成为推进改革的重要难题。无论是何种原因造成的分歧，都会或多或少地增大改革的阻力，并消解改革的动力。

　　——社会对改革的信心不足。

　　——社会对改革的评价不高。由于某些改革在实践中的偏差，引发了人们对改革的一些批评意见。这些问题的出现很正常，问题在于，还引发了一些人对市场化改革的质疑。这不能不引起高度的重视。

　　（5）改革动力严重不足。如果说过去30多年的经济体制改革，主要的阻力是意识形态因素，新阶段的改革则进入利益博弈时代，利益博弈正在成为影响改革的突出因素。例如：

　　——部门改革的动力不足。改革触及部门利益，部门改革的动力不足，部门利益倾向相当普遍。

　　——地方政府改革的动力不足。在现有中央财税关系下，地方政府更愿意做大GDP和实现地方财政收入快速增加，而对相关改革的积极性并不高。

　　——借改革之名谋取自身利益。

　　2．当前，改革面临困境的原因

　　（1）GDP主义低估、取代、阻碍改革。

　　——国际金融危机前，GDP快速增长掩盖了体制矛盾。

　　——国际金融危机后，又出现以经济增长替代改革的倾向。

　　——当前的GDP主义强化了政府主导，造成垄断行业扩张，与加强市场在资源配置中的基础性作用的改革方向相悖。

　　（2）利益关系扭曲了改革。

　　“十二五”改革需要做出怎样的重大选择？

　　“十二五”这5年，无论是发展还是改革都处在历史性转折的关节点：第一，“十二五”从一次转型进入二次转型，能不能改变经济结构，改变发展方式，关键取决于能不能以更大的决心和魄力推动第二次改革。第二，“十二五”，我国正处于由中上收入阶段迈向高收入阶段的历史起点。如果“十二五”改革战略选择得好，转变经济发展方式有重要突破，估计到2020年人均GDP有可能达到或超过11900美元，从而进入高收入国家行列；如果“十二五”改革战略选择得不好，经济发展方式转变没有大的突破，我国也很有可能陷入“中等收入陷阱”。总的考虑：“十二五”改革要把改变经济结构、形成公平与可持续的科学发展的政策体系和制度基础作为基本目标。

　　1.消费主导

　　“十二五”能不能初步实现由投资主导向消费主导的转型，既是转变经济发展方式的成败所在，也是改革攻坚的重点所在；既影响短期宏观经济稳定，又决定着长期的可持续发展。

　　（1）投资-消费失衡是经济发展方式的突出矛盾。例如：“十一五”这五年全社会固定资产投资年均增长25.5%，固定资产投资率由2005年的41.6%进一步上升到2010年的48.6%；居民消费率由2005年的38.8%继续下降到2010年的35%左右，投资与消费失衡进一步加剧。

　　（2）消费率持续下降的深层次根源是体制因素。主要在于：以做大GDP、国富优先发展为主要特征的政府主导型经济增长方式，使国家生产能力的增长快于居民消费能力的增长，并不断拉大贫富差距。

　　（3）把提高消费率作为“十二五”改革发展的主要约束性目标。如果相关政策和改革到位，“十二五”有可能把消费率从48%左右提高到55%左右，把居民消费率从35%左右提高到45%左右，初步形成消费主导的基本格局。

　　2.民富优先

　　发展方式转变首要的在于发展导向的改变：要从追求GDP总量导向转向国民收入导向，从国富优先的发展导向转向民富优先的发展导向。

　　（1）我国的发展方式具有国富优先的明显特征。

　　——GDP增长长期快于居民收入增长。

　　——国家财政收入增长成倍快于GDP增长。（2010年：财政20.88%，GDP10.3%）

　　——国有资本扩张成倍快于GDP增长。（2005年-2009年，国有企业资产总额年均增长20.5%）

　　（2）国富优先发展面临着突出矛盾。

　　——偏好做大GDP总量，经济社会发展失衡。

　　——偏好投资出口，投资-消费结构失衡。

　　——偏好重化工业，产业结构失衡。

　　——财富分配偏向企业、政府，国民收入分配格局失衡。

　　（3）民富优先应当成为发展方式转变的基本目标和主要追求。

　　3.政府转型

　　解决投资-消费失衡，实行民富优先发展关键是推进政府转型。

　　（1）政府主导型的经济增长方式是弊大于利，还是利大于弊？

　　（2）是坚持市场主导基础上强化政府作用，还是实行政府主导基础上发挥市场作用？

　　（3）市场经济体制建立后，政府是以公共服务为中心，还是以经济建设为中心？

　　（4）公共产品短缺背景下要不要继续把更多国有资源用在做大GDP上？

　　（5）政府自身利益倾向的形成是不是具有普遍性？

　　面对改革新形势，“十二五”改革顶层设计的现实需求何在

　　面对改革新形势，十七届五中全会明确提出“重视改革顶层设计和总体规划”。我所理解的改革顶层设计，是指最高决策层对改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等进行整体设计。“十二五”加强改革顶层设计，需要在改革工作机制、推进方式等多方面做出努力。

　　1．改革的客观判断与行动魄力最为重要

　　在改革面临现实困境，以及经济发展方式转变对改革现实需求全面增强的今天，中央已经提出以更大的决心和勇气推进改革。我认为当前需要客观地判断改革，在加强中长期重大改革的战略部署上增强行动上的魄力。

　　（1）尽快出台新时期改革总体规划。如果说过去30年的改革是改变生产关系，做大经济总量的话，新时期的改革是改变经济结构，建设消费大国。新时期应当按照改变经济结构，建设消费大国的要求制定改革总体规划，具体设计经济体制、社会体制、文化体制、政治体制改革的具体目标和实现路径，使改革既能够反映经济体制、社会体制、文化体制、政治体制各自领域改革的规律性，又能够在转变经济发展方式中充分发挥作用。

　　建议在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等相关文件的基础上，加强以经济发展方式转变为主线的改革研究，建议尽快出台新阶段改革的总体规划，对改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等进行明确的设计和规划。

　　（2）出台重点领域、关键环节的改革的专项规划。

　　——收入分配制度改革方案。

　　——以公益性为重点优化国有资本配置的改革方案。

　　——全国性农民工市民化规划。

　　——全国性基本公共服务均等化规划。

　　——新一轮财税体制改革专项规划。

　　——行政管理体制改革的具体行动方案。

　　2.高层次的改革协调尤为重要

　　（1）建立中央层面的改革综合协调机构。

　　（2）以中央地方关系改革调动地方改革的积极性。新时期在改革推进方式上，更加注重通过改革中央地方财税关系调动地方政府改革的积极性。实现中央地方关系由以经济总量为导向，向以基本公共服务均等化为导向的转变，使地方政府从“GDP中心主义”中摆脱出来，把以经济发展方式转变为主线的改革落到实处。

　　（3）加强改革立法，强化改革执行的法律约束。按照依法治国的原则改革工作机制与推进方式，加强重大改革立法，注重通过立法化解改革争议、克服既得利益、避免改革推进的主观性，强化改革进程中的法律约束。实现重大改革立法先行，将重要改革目标上升为法律意志，加强改革程序性立法。

　　（4）建立改革的社会参与机制。建立渠道畅通的改革利益表达机制，建立规范化、经常性的改革社会参与机制，将中央对改革的部署与发挥民间智慧结合起来。

　　（5）建立改革进程的评估、问责、监督机制。新时期出现的改革目标虚化、泛化、形式化，以及改革进程中的避重就轻、避实就虚等问题，重要的原因是改革的评估、问责、监督机制不健全，使得重要改革目标的实现缺乏可供遵循的“尺度”和标准。这就需要以经济发展方式转变为主线设置相关标准来评估改革，建立健全改革的问责机制和监督机制。建立改革评估指标体系，建立多元参与的改革评估机制，建立规范的改革信息反馈和纠错机制，建立有效的改革问责机制。

　　（6）注重利用媒体舆论力量推进改革。媒体是推动现代社会变革的重要力量，新时期完善改革工作机制与推进方式，需要充分发挥媒体力量。要注重通过媒体宣传改革营造改革良好的改革社会氛围，使媒体能够成为客观、真实反映改革进程的重要渠道，成为约束既得利益、代表公众利益监督改革的重要平台。

　　把握改革战略机遇期加强改革顶层设计

　　——“改革的新形势与顶层设计”座谈会综述

　　方栓喜　倪建伟　张飞

　　2011年6月18日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办“改革的新形势与顶层设计”座谈会。来自国家发展和改革委员会、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国经济体制改革研究会、清华大学、中国政法大学等单位的专家学者参加了座谈会。

　　一、改革进入历史转折期与历史机遇期，改革攻坚需要加强改革顶层设计

　　“十二五”时期是改革的历史转折期。有专家认为，新时期改革的对象与内容都发生了重大转变。最早的改革是针对计划经济体制，目的是建立社会主义市场经济体制。在改革探索中所形成的体制机制主要突出经济总量增长。这套体制机制曾被认为是中国改革成功的“密码”所在，但与新时期经济发展方式转变的要求已不相适应。“十二五”改革重在为经济发展方式转变开辟道路。

　　“十二五”时期是改革的历史机遇期。有专家认为，如果能够顺利推进改革，在转变经济发展方式上有重要突破，我国完全可以通过10年左右的努力，实现由中上收入国家向高收入国家的历史性跨越；相反，如果改革推进不顺利，经济社会领域的矛盾积累下来，我国也有可能陷入中等收入陷阱。

　　改革进入“深水区”，改革的复杂性和难度增大。有专家指出，新时期相当多的改革已超出了经济体制改革范围，难以区分出是经济问题还是社会问题、政治问题。在利益多元化的今天，改革攻坚相当困难：改革共识的缺乏、改革动力的缺失问题严重；打着改革创新的旗号，扩张权力，既得利益膨胀不是个别现象；部门主导改革特征明显，“改革碎片化”的现象突出，某些改革流于形式。

　　改革攻坚重在加强顶层设计。有专家认为，改革攻坚久攻不下的重要原因是改革在新形势下缺乏顶层设计。在特定历史条件下，“摸着石头过河”在推动社会主义市场经济体制建立、增强了综合国力中的历史性价值不能质疑，但随着经济社会的不断发展和改革事业的不断深化，更需要通过加强改革顶层设计全面推进改革。

　　二、改革顶层设计牵动经济发展方式转变全局

　　有专家指出，所谓改革顶层设计就是适应转变经济发展方式的新形势，加强改革的统筹力度，对整个国家的改革进行全面设计统筹规划，把改革真正提升到制度、体制、机制的建设层面，使得改革更具有可操作性。当前需要以更大的决心和勇气来推进改革，也需要制订理性务实的改革路线图。

　　改变粗放型经济增长方式需要加强改革顶层设计。有专家指出，粗放型经济增长方式与地方政府的投资冲动密切相关。加强改革顶层设计，改变中央地方关系，才有条件改变粗放型经济增长方式。

　　形成消费主导的新格局需要加强改革顶层设计。有专家指出，收入分配制度改革是扩大国内消费需求，实现经济结构战略性调整的关键。但收入分配体制改革涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及城乡地区行业利益的重大调整，涉及地方和中央利益的重大调整，这样的改革单靠地方和部门层面的探索，很难有实际性进展。

　　形成服务业主导的新格局需要加强改革顶层设计。有专家认为，我国服务业发展受制于人口城市化发展滞后。形成服务业主导的新格局重在推动两亿多农民工的市民化。但农民工市民化，涉及土地制度、户籍制度，涉及跨省区基本公共服务的对接。没有中央层面的顶层设计，改革在地方层面难以有大的进展。

　　三、改革顶层设计需要着眼于解决经济社会发展中的中长期战略问题

　　与会专家认为，改革顶层设计需要有前瞻性，应更加注重解决中长期的战略问题。比如目前的通货膨胀问题深层次的原因在于经济效率不高，需要从中长期体制安排上进一步解决经济效率不高的问题。另一方面，我国当前收入分配差距拉大的问题十分突出，也需要从中长期体制安排上解决公平问题。

　　系统地解决产权问题。有专家认为，我国产权改革的问题远未结束。包括土地产权、资源产权、环境产权、劳动力产权等多方面的产权改革仍需要进一步推进，这样才能解决经济发展方式转变的深层次问题。

　　加快国有垄断行业改革。有专家指出，国有垄断行业的改革是在公共产品短缺的背景下推进的，要把更多的国有资本配置的公益性领域，使国有资本在克服公共产品短缺上扮演重要角色。有专家建议，成立四大国资委，即企业、金融、土地资源、文化遗产国资委，进行全面的国有经济战略性调整，让国有资本逐步从一般性竞争领域退出。

　　加快中央地方财税关系改革。有专家认为，分税制改革导致地方政府手上没权，财力又匮乏，不得不寻找其他有政策资源，进而形成诸如土地财政等问题。新一轮财政体制改革要把修改《预算法》作为重点，着力解决地方和中央如何在财政上分权的问题。

　　加快社会管理体制创新。有专家认为，化解社会矛盾，实现社会稳定和谐既是改革成功的前提，也是新时期改革的重大任务。应当把扩大中等收入群体作为改革的重要目标，实现基本公共服务均等化，建立利益表达机制。社会管理体制创新的关键是政府转型，正确处理好政府、市场、社会的关系，建设公共服务型政府。

　　四、加强改革顶层设计需要在完善改革工作机制和推进方式上下功夫

　　与会专家认为，过去30多年改革推进的重要经验是重视改革工作机制和推进方式的完善。比如建立了国家经济体制改革委员会相关的工作机制，比如采取了先农村后城市、先增量后存量的改革推进方式。

　　在中央层面建立权威性、利益超脱的改革协调机制。有专家认为，今后5－10年，改革的任务极其繁重，既要增加改革的动力，又要减少改革的阻力。在中央层面建立改革协调机制，可以有效克服部门主导改革的弊端，突破既得利益掣肘改革的局面。

　　加强改革程序性立法。有专家指出，新时期改革需要重视改革程序本身的规范性和合法性，注重通过立法推进改革。

　　建立改革的社会参与机制。有专家认为，建立改革的社会参与机制是协调好利益关系的重要途径，也是形成改革社会共识的重要条件。应当建立起规范的改革社会参与机制，对重大改革进行公开的社会讨论和辩论，建立完善的政策制定和立法质询程序。

　　促进改革社会基本共识的形成。有专家认为，新时期应当加强改革理论创新，在全党全国掀起像改革初期那样关心支持改革、热心参与改革的共识和行动，形成有利于全民深入改革的氛围。

　　

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