近日，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史强调：“保护耕地的第一责任人是地方人民政府，国土资源部履行监管职责。”这一提法，旗帜鲜明地指出了地方政府耕地保护“第一责任人”的地位和职责，这对于落实地方政府“负总责”和“共同责任”，落实最严格的土地管理制度，坚守18亿亩耕地红线，无疑具有十分重要的意义。

　　从法律政策层面看，“第一责任人”的提出，体现了土地管理法的要求，承续了中央严格土地管理的政策思路。土地管理法规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）指出：“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省级人民政府应负主要责任”；“地方各级人民政府要对本行政区域耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）指出：“地方各级人民政府应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。”《违反土地管理规定行为处分办法》（即2008年出台的15号令）明确规定了对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员违反土地管理规定的问责办法。这些规定说明，执行土地国策、保护耕地是地方各级人民政府的法定责任。严格土地管理，强化地方各级人民政府耕地保护和土地管理责任是党中央、国务院的一贯要求。徐绍史总督察提出“地方人民政府是耕地保护第一责任人”，对地方各级人民政府应当履行的法定责任，进行了更加明晰的表述，契合着中央加强土地监管、强化地方政府耕地保护和土地管理责任的要求。

　　从实践角度看，“第一责任人”的提出，有利于解决政府土地违法这一“顽疾”，实现有效监管。我们在督察中发现，当前土地违法违规的主体仍然是地方政府，有的地方政府调整土地利用总体规划，侵害农民权益，或者违法职责和程序非法批地，违反土地供应政策供地用地。有的地方政府还指使、纵容、默许下级政府违法违规批地用地。地方政府的一些相关部门，违规办理审批土地的手续，违规减免土地价款，造成国有资产流失。一些地方无视法律，未报即用问题严重，还有一些地方政府对违法违规用地组织查处不力，导致违法违规现象蔓延。出现这些问题的根本原因，就是这些地方政府置法律政策赋予自己的职责和要求而不顾，片面强调城市和工业项目的开发，忽视耕地保护，主导、支持、默许乃至在背后操纵违法违规用地。甚至有个别地方政府成为违法的直接推动力量。最近，媒体热议的河北香河县违法圈占土地、广东廉江市国土资源局副局长何耘韬案件便是这样的两个典型。徐绍史总督察强调“地方人民政府是第一责任人”，正是着眼于当前土地管理面临的突出矛盾，针砭着政府责任不履行、不到位等提出来的。在当前的经济社会发展和管理体制机制背景下，只有督促地方政府切实担负“第一责任人”的责任，增强其自我约束意识，带头依法行政、履职尽责，并通过建立有力的外部监督和制约机制，加大对地方政府方负责人“第一责任”的追究力度，才能在很大限度上遏制地方政府主导、支持、默许下的非法扩张用地现象的发生，才能有效破解“地方政府有责但实际不担责”的管理困境。

　　国务院赋予土地督察机构代表监督省级人民政府的土地管理和利用行为的职责，土地督察机构的职能定位就是做好耕地红线的坚强守卫者、土地调控政策的忠实护航者、土地管理法律法规政策完善和改革的推进者。督促地方政府落实“耕地保护第一责任”，有效保障国家耕地保护战略和土地调控政策的落实，土地督察机构责无旁贷。就西安督察局而言，当前要做好以下几方面工作：

　　一是直面地方政府，延伸督察领域。坚持以耕地保护的监督为核心，以例行督察、审核督察、专项督察为手段，将地方政府及相关政府部门的土地违法问题作为重中之重，延伸土地督察领域，切实加大督察力度。一方面扩大督察面，实现对土地审批、征转、供应和开发利用、执法、登记及抵押融资的全程监管；另一方面延伸工作链，把发展改革、财政、规划、建设、房管、监察等部门履行土地管理相关职能情况纳入督察范围，强化对政府及其相关部门管地用地情况的监督检查，督促地方政府正确履行耕地保护“第一责任”。

　　二是严格土地问责，督促整改到位。对督察中发现的突出问题，要按照规定及时发出督察意见书，明确地方政府组织实施整改的责任，督促地方政府按照“既查处事，又查处人”的原则，加大问责力度，确保整改到位。从而促使地方各级政府走上耕地保护的“第一线”，引导地方政府从事后整改走向制度预防，查漏补缺，理顺机制，健全制度，规范管理，建立耕地保护的长效机制。

　　三是借力“双保工程”，落实共同责任。保护耕地的根本之计在于建立共同责任机制。土地督察机构要充分发挥好在“双保工程”中的联络枢纽和督导作用，督促地方按照主体明确、责任明晰、经济激励、监督制约的思路，建立政府为行政责任主体、部门联动监管、社会各方面监督、农村集体经济组织和农户积极参与的共同责任机制，尤其要明确地方各级政府及其相关部门共同管理土地、共同查处土地违法行为的职责、共同承担耕地保护不力的后果。通过机制建设，既要突出地方政府耕地保护的“第一责任”，又要强化各相关部门的“共同责任”，形成“大家管、大家用”的局面；既要突出政府主体作用，又要强调政府行为也要受到约束，走向规范。

　　四是开展宣讲预警，强化责任意识。今年以来，我局以“加强耕地保护，规范土地管理，支持地方发展”为主题，先后在新疆、陕西、宁夏等地开展宣讲活动，宣传耕地保护国策、土地管理法律法规、土地督察制度和15号令。宣讲覆盖面涉及地方各市县（区）党委、政府领导及其发改、城建、监察、交通等相关部门负责人、省市县（区）国土资源部门负责人、大中型企业管理人员等共计4400多人。实践证明，宣讲强化了地方政府“耕地保护第一责任人”意识，尤其是各市县两级党政领导依法管地和用地意识，拉响了督察“警笛”，有效地防止了大面积违法用地的发生。下一步，我们将进一步总结经验，扩大宣讲覆盖面，为促进地方政府加强耕地保护，严格土地管理，预防违法反弹，打下坚实的思想基础。