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　　●“上面的手越伸越长，导致近年来地方财力逐渐萎缩”

　　●一些政策年中出台，说是要投多少钱，但地方财政预算年初已经作了安排，钱从哪里来？只能是从其他方面挤压资金

　　●生态、环境危机以及县乡财政的普遍困难与此有内在关联

　　在湖州市德清县钟管镇，有大大小小的化工企业36家，因为长期存在污染问题，多年来村民与企业积累了矛盾。受5月份德清县新市镇的“血铅事件”启发，6月2日，村民们运来砂土，将十多家化工企业的大门封堵。

　　污染背后是监管不力，监管不力背后又是乡镇企业贡献GDP增量和缴税的地方政府存在经济利益和公共责任之间的矛盾。

　　代价沉重，回报却不理想。钟管镇党委书记郑其良向《第一财经日报》记者抱怨，全镇去年税收3个多亿，但镇里得到的只有1800万元左右。

　　内外交困下，地方财政如何重振？

　　自1994年分税制之后，对于地方财政困境的讨论持续存在。新近的背景是，政府性债务或已成为地方政府所难以承受之累。

　　历时三个多月的审计，今年6月27日，国家审计署公布了“全国地方政府性债务审计结果”：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。

　　高额债务背后地方财政现状究竟几何？近期，本报记者以浙江省的A市(地级市)、B市H区(地级市之区政府)、C市(县级市)、C市Z镇为调研样本，约访地方党政负责人或财政局负责人，从地方财政困境的现状着手，尝试寻找困境背后之因素。

　　一个不愿再给，另一个却伸手想要

　　“上面的手越伸越长，导致近年来地方财力逐渐萎缩。”6月20日，正在核对2011年预算报告的C市财政局总会计师向本报记者抱怨。C市是浙江省东部的一个县级市，2010年全市地方财政收入高达30余亿元。

　　他列举的例子是：2003年起，电力企业增值税、企业所得税、营业税等地方分享部分和部分金融企业缴纳的增值税、企业所得税、营业税等地方分享部分划归省级(记者注：电力企业不包括市县以下单位开办的小水电)，地方上每年税收少了几千万元。

　　这次调整的背景是2003年浙江省下发《浙江省人民政府关于进一步完善地方财政体制的通知》，主要涉及省市县之间的财政分配关系，其中重要的一项就是电力、金融领域的地方税收部分划归省级。

　　一些严重受影响的市县提出异议。2005年3月，在浙江省第十届人民代表大会第三次会议上，绍兴县的徐爱华代表提出了《关于浙江钱清发电有限责任公司税收收入级次问题的议案》，要求将该公司所缴纳的地方分成的增值税和企业所得税部分按原有格局界定(详见本报2005年3月29日文章——“浙江省县财税分成之变：36亿元和6亿元的差距”)。

　　这名总会计师表示，省里肯定是希望通过增强省级调控能力，市县尽管不情愿，但政策制定了就要执行。

　　不是所有的市县像绍兴县选择人大途径表达诉求，更多的市县则通过一些“小动作”规避向省上缴部分。

　　在2003年10月一次地方财政体制会议上，时任浙江省省长吕祖善说，一些市县为了减少向省上缴部分，通过各种形式违规退库，人为降低地方财政体制收入；有的预算外收入，该进预算的没有进来，预算内收入尤其是省级收入，该收的没有收起来。

　　吕袓善告诫台下的市县负责人，这不止是逃了一点省级收入，而且严重影响了财政体制和税制的统一规范，这些“擦边球”、“小动作”不能再有了。

　　上述总会计师的另一个抱怨是“新办企业的税收征管问题”。他说，企业所得税从2002年1月1日起实行中央和地方共享后，明确了自2002年起新开业登记的新办企业所得税由国家税务总局负责征收管理。

　　把国税一度不再管理的税种又纳入管理范围。这是自1994年分税制后，国家在税制上的又一次重大调整，这次调整不仅是对原来企业所得税管理的一次调整，也给征管带来新问题和新的挑战。

　　“这又造成国、地税间的税源竞争，为挖税源，两家相互比着给企业优惠，最终是税收减少。”上述总会计师说。

　　做大的蛋糕怎么切

　　根据调研样本的安排，C市的抱怨出乎意料。

　　1994年，我国确立了分税制财政体制，许多地方都按照“一级政府、一级财政”的原则，巩固或确定了省管市、市管县的财政模式。唯独浙江不但沿袭了“省管县”模式，而且在此基础上不断使之完善。

　　财政“省管县”模式下，省以下的级次中，最受惠的就是C市这样的县级市。因为省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、工作部署等直接到县级政府。地级市的预算内财政收入仅限于地级政府所在市，与辖区内的县没有对应的结算关系，地级市与县之间只在预算外收入上有结算关系。

　　以C市2010年财政决算报告分析，2010年全市实现财政总收入约57亿元，其中上划中央收入26.42亿元，地方财政收入执行数30.59亿元。

　　上划中央收入是依据分税制规定，此外还要向省缴纳约8.54亿元，主要方式是“固定上解(专有名词，可理解为“上交”)、地方财政收入超支上解、出口退增值税地方负担、根据地方出口形势、其他上解”。上述总会计师告诉本报记者，C市地方财政预算收入加上预计的中央税收净返还和省各项固定补助，减去体制结算上解，2011年地方财政净可用财力预计为30.88亿元。

　　按照1995年《中华人民共和国预算法实施条例》规定，地方预算收入是指按照分税制财政管理体制纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。分税制以后，地方预算收入构成了地方政府履行其职能、满足地方公共支出的预算财力。

　　目前围绕分税制的争议不少，一个主要观点是“1994年分税制的缺陷之一，是没有解决好省级以下财政体制问题”。由此，上级政府对下级政府的财政分配的自由裁量权过大。

　　但各级次的地方政府都希望掌握可调控的财力。而处于财政收入初端和财政支出末端的地方政府，集中体现了地方财政的困境，几乎所有的收支矛盾、体制矛盾和经济运行中的深层次的问题都集中反映在这一级财政上。

　　“我们市级财政收入70多个亿，按每年8%的增长比例，市一级可用(增量)财力只有1.5亿元，医疗卫生体制改革、退休工人养老保险等民生支出的压力很大。”今年3月底，A市财政局一名副局长告诉本报记者。

　　A市现辖两区三县，被划为浙江省经济发达和经济较为发达的地市。按照“省管县”财政体制，A市能够获得的可支配财政收入，仅限于所辖两个城区。

　　当地研究者分析说，“省管县”财政体制让浙江省的县域经济获得突飞猛进的发展，但地级市发展却受到限制。鉴于此，近年来浙江省采取了一些措施，如调整行政区划，即撤销地级市周边的县，将它并入市内成为一个区。

　　对于并入市区的县级区而言，在按规定向省上缴一定比例的财政收入之外，还要再向市级财政上缴一定比例的财政收入。因此，戏称为“半级财政”的区级政府则是处于财政收入最初端和财政支出最末端。

　　H区是B市的中心城区，总面积426平方公里，总人口近70万。据该区财政局一名副局长介绍，除上解中央、省部分外，地方财政收入超支还要向市里缴纳10%。

　　“2002年，市里还将区域内的306家大企业划为特定企业，地方税收纳入市级预算收入。”H区国资委一名负责人补充说。

　　上述H区财政局副局长告诉本报记者，2010年全区财政总收入34.2亿元，地方财政收入14.2个亿元，但区里可用财力只有11亿左右。近五年来，区里可用财力的增速低于地方财政收入、低于一般预算总收入。

　　分析发现，发达地区如浙江省，省以下财政也不存在分税制，而是选择在“基数法”上调整。多名受访者表示，“基数法”实质是上一级次的政府对既得利益的保障。

　　国家请客，地方埋单

　　分税制主要是调整政府间财权，基于中国事权纵向划分的特点，下级政府的事权往往取决于上级政府。

　　C市财政局总会计师告诉本报记者，他们最担心中央、省里面“中间搞个钓鱼工程”。一些政策年中出台，说是要投多少钱，但地方财政预算年初已经作了安排，钱从哪里来？只能是从其他方面挤压资金。

　　例如，国务院2009年1月1日出台的教师绩效工资政策。“政策实施细则明确到地市又是一个过程，按要求不得低于当地公务员平均工资水平，据此估算市本级新增投入要1个亿，下面的区政府也要配套1亿。”A市财政局预算处处长告诉记者。

　　她解释说，2个亿的支出至少要收4个亿的税收才能弥补这个缺口，4个亿的税收是什么概念？需要再找40家一年税收一千万的大企业。下面的区只好贷款给教师发绩效工资。

　　早在20世纪80年代，中央政府开始在全国范围内自上而下推行目标责任制，并以地方政府完成目标责任的情况作为绩效考核的主要内容。在目标责任制下，地方政府在完成经济指标的同时，必须提供本地区公共(或公益)事业的支出。

　　受访的基层干部普遍反映，现在“国家请客，地方埋单”的政策太多，“干什么”通常是中央政府决策，如新农村建设、医疗卫生改革、义务教育等，“干什么”所需的钱，大多数是地方自行解决。

　　作为民生工程的一部分，A市要求今年确保新型农村合作医疗人均筹资标准达到380元，参保率95%以上，政策范围内住院费用报销比例60%以上；城镇基本医疗保险参保率达到90%以上。

　　“按原来的标准，每人市本级财政补助66元。新标准之后，每人财政补助250元，其中省里补助25元，余下是市区五五共担。每人市本级财政需要多投入46.5元，以73万参保人员计，累计新增支出约3400万元。”A市财政局预算处处长解释说。

　　财力和事权不匹配，这些东部发达市县认为“被挖得太苦”。上述H区财政局副局长说，不是中央拿得太多，而是拿得不合理，国家从大局考虑，但地方也有地方的难处。

　　在中国财政改革过程中，对整个国家影响最大的莫过于1994年的分税制。

　　公开数据显示，1993年全国财政收入5114.80亿元，到2010年是83080亿元。今年1~5月，全国财政收入累计达46820.06亿元，到年末很有可能进入“10万亿”时代。

　　全国财政的蛋糕不断做大，怎么切变成了突出问题。

　　在本报5月份举办的论坛上，财政部原部长项怀诚表示，一种意见说中央财政掌握的多，现在全国财政52%是中央政府的，但中央政府只花18%到20%的钱，那52%和20%之间的差，这几十个百分点都转移支付到地方。

　　中央对地方的转移支付，分为一般转移支付和专项转移支付，基本目标是平衡政府间的财力差距。分税制以来，专项转移支付在我国的转移支付体系中占据了主导地位。

　　在中西部等经济欠发达区域，为筹备专项转移支付的配套资金，主要通过银行借贷。东部发达市县则对转移支付政策不适应社会经济发展新形势而颇有意见。

　　H区国资委负责人告诉记者，他此前一直在财政部门工作，中央在一些转移支付政策制定上没有考虑到基层的实际情况，中央财政对中西部地区的义务教育实行转移支付，所有经费均由中央财政负担，而对东部地区的义务教育所需经费则全部由当地财政负担。

　　“现在很多外来务工人员子女都在务工地就读，我们这儿有2.5万余人，而国家的政策仍以学生的户籍为准，将义务教育经费支付给学生户籍所在地，后果是流动人口子女的义务教育得不到应有保障。”他说。

　　类似情况在C市更为明显。C市财政局总会计师告诉记者，当地有4万多名外来务工人员子女就读，经估算包括校舍、教师工资等支出，地方财政每年要多投入4000多万元。

　　“一个地方政府又怎能承担本该由中央政府负担的流动人口子女教育经费呢？”H区国资委负责人曾撰文建议，中央政府可以探索在义务教育转移支付中逐步推行教育券制度，随着人口流动对教育经费在地区之间进行重新配置，解决流出地和流入地政府之间的教育经费矛盾，保障流动人口子女享有同等的教育机会。

　　钱从哪里来

　　A市财政局预算处处长告诉记者，在现行条件下，根据中央、省里的政策规定，要保民生，加大公共财政投入；另一方面，地方又要有所作为，社会经济需要发展，财源也要培育。

　　财力和事权不匹配怎么办？地方各级政府的选择是，千方百计找钱。一是扩大非税收入，二是债务融资。于是，各种存量资源、资产则成为各级政府实现财政目标的重要途径和手段，如土地资源。

　　因此，形成一种“以本级财政利益为中心、以本级财政预算平衡为目标、以本级经济为基础”的局面。哪一级财政困难，就强调发展哪一级经济。

　　1994年分税制剥离了地方政府通过地方国有企业的留成利润形式获取预算外收入后，通过土地出让获取土地出让净收入自然而然成为了地方政府融资的有效手段。

　　调研过程中，多名基层干部承认若无土地财政，地方发展将举步维艰。“诸如教师绩效工资、新农村合作医疗报销比例提高到60%，要不是有土地财政，地方政府也是做不到的。”上述A市财政局副局长坦言。

　　在城市化和工业化过程中，农村集体土地被征用为城市国有土地后用于工商业用途，其地价将会数倍乃至数十倍增加，地方政府可以从国有土地使用权有偿出让中获得巨大的净收入。

　　财政部财政科学研究所副所长刘希尚撰文指出，土地收入在地方可支配的财力中已经占据半壁江山，而在地方税收收入中，与土地资源开发利用相关的税收一般占到40%左右。

　　以温岭市泽国镇为例，2011年泽国镇财政收入预算表显示：全年预算收入5.08亿多元，来自非税收入的约3.1亿元，而土地出让金返还收入占3亿元。

　　在现行考核体系下，地方政府又以土地收益权为质押，滚动扩大地方政府融资，成倍地放大了地方政府可支配的财力。

　　6月27日公布的“全国地方政府性债务审计结果”显示：2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

　　今年3月底的一次采访中，上述A市财政局副局长告诉记者，据其内部统计，2010年底地方政府性债务余额109亿元，包括地方政府负责偿还和担保的。负债较多的部门有市交通局、规划与建设局、经济技术开发区，主要用于城市基础设施、道路交通设施建设。

　　“我们根据年初预计的GDP的增速目标来确定债务总量，如果当年GDP增长10%，债务总量也就增加10%。”在他看来，近两年城市建设面貌很大，一方面是土地出让收入，一方面就是适度举债的因素。借债不可避免，关键是风险防范，定性风险存在，但风险是可控的。最近两个融资平台都发行了企业债，优化了融资结构和成本。

　　审计署全国地方政府性债务审计工作领导小组办公室副主任陈尘肇答记者问时表示，“债务负担尚未超出其偿还能力”，但此次审计结果还是再次将“地方债”推到舆论的风口浪尖上。

　　内外交困，地方财政如何重振

　　另一方面，地方政府寄希望于各种存量资源、资产为增加财政的重要途径和手段时，又不可避免加剧资源配置的扭曲和资源、环境的破坏。

　　刘希尚认为，生态、环境危机以及县乡财政的普遍困难与此有内在关联。

　　在土地资源稀缺的浙江省，拥有大量低丘缓坡的衢州市，是省内重要的折抵指标输出地。记者查阅资料获悉，2010年衢州市县之间指标调剂共达25714亩，涉及调剂资金共18.32亿元，这成为当地增加财政收入的一个主要来源(又称“造地财政”)，而发达地区则获得大量的建设用地指标。

　　2010年，记者实地调查发现，耕地在远离乡镇的群山中，一个个山头被造成小片的梯田，村民表示种番薯都很难成活(详见本报2010年9月29日的报道《浙江造地》)。

　　今年5月份，本报记者在调研期间，浙江的湖州、台州、绍兴相继发生多起环境污染事件。一个问题是，即便是在我国乡镇企业发展得最好的省之一——浙江省，乡镇工业园的发展仍面临着很大的环境压力。

　　乡镇企业的税收贡献于本地，不像大企业的税收大头在上级政府，因而与地方政府间有更密切的联系。在监管困难且与政府短期利益相悖的情况下，地方政府也易于与其达成经济共谋关系，因而偷排严重。

　　此种困境，如何可以破解？

　　一种观点认为，地方经济结构不合理的问题从根本上妨碍了地方财政收入的持续稳定增长，因此，地方政府应该尽量将工作重点放到优化经济结构，提高经济效益。

　　从各地的规划来看，很多地方政府都把“十二五”作为转折点，强调经济增长质量和惠及民生。但，转变经济发展方式的前提是必须进一步深化财税体制改革。

　　在我国现有的主要税种中，财政收入主要集中在增值税、营业税和消费税上。1994年分税制改革后，中央和地方开始以75%∶25%的比例共享所有地方企业的增值税。

　　上述H区财政局副局长说，地方企业的增值税的分成，中央拿了75%，且不分担企业经营和破产的风险。按现行体制，工业制造业都是交增值税，最终的结果是，区里去招商引资，还要支付包括拆迁、土地、环境污染的成本，区里只能拿到12.25%，严重打击了地方政府兴办工业企业的积极性。

　　因此，地方财政收入增长更多依靠地方基本独享的营业税。与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税种，其中建筑业又是营业税的第一大户。地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上，大规模城市建设的财税驱动力由此产生。

　　这种状况在2002年以后尤其明显。一个重要原因就是，2002年，中央将日益壮大的所得税纳入了分享范围，即将原来属于地方税收的企业所得税和个人所得税变为共享收入，中央占60%、地方占40%，这使得地方政府不得不对营业税进一步倚重。

　　2011年一季度，A市财政总收入达到60.64亿元，其中地方财政收入36.12亿元，同比分别增长34.5%和36.2%，地方收入增速快于总收入1.7个百分点。

　　但营业税增长只有16.5%，同比下降30.8个百分点。A市财政部门分析认为，营业税增速大幅回落拉低A市一季度GDP增速达到0.7个百分点，显示了今年该市经济将面临较大压力，特别是服务业发展面临全新的挑战。

　　在“十二五”规划中，基于独特的区位优势，H区提出了“服务业倍增计划”，希望5年后将产业结构由现在“二三一”调整到“三二一”。

　　如何平衡“一二三”这个跷跷板，考验地方政府智慧。H区一名副区长告诉记者：“现行考核体系围绕工业转，对工业新投入、招商引资等方面都有具体指标要求，国家既然鼓励发展现代服务业，就应该实施差异化的考核，哪怕是对服务业提出更高要求都可以。”

　　

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