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天津高端养老项目惹争议 政府被指补贴错位

2011年07月11日 01:26 来源:新世纪周刊

  财新《新世纪》记者 蓝方 李慎

  在基本养老服务短缺、老年人支付能力不足并存的现状下,天津市动用公租房土地及公益基金会支持高端养老项目,被认为是补贴错位

  从天津市宝坻区向西北方向驱车十余公里,即是“全龄化绿色生态宜老社区”上河苑。此地西距北京72公里,南到天津80公里。路过的农民看着这个从大片农田里拔地而起的项目,总是不免困惑:怎有城里人会到这里来买房子?

  到今年10月,此困惑可解:那时上河苑将开门迎客。这里将是一座养老社区。围墙上,是一幅幅白发老人颐养天年的画面,“绿色、生态、健康、宜居”的口号随处可见。整个社区共有17栋6到11层的公寓,户型从60平方米到120平方米不等。2000余套住宅,从外部的电梯、楼道到内部装潢,全部针对老年人生活特性而专门设计。楼下则有包括医院、老年餐厅、老年大学在内的配套设施。

  这只是天津市12个老年宜居社区之一。未来十年内,天津将建设1.8万亩这样的社区,每个社区的规模都将在300亩以上,供10万余名老人集中入住。社区的建设和运作,拟交给市场化机构。

  按照天津市民政局局长张中华的设想,社区公寓“只租不卖”,“只对老人划定居住年限,收取租金,老人在居住期限内拥有房屋使用权,待居住期满,租金退回”。为鼓励市场资本进入,天津市政府将从规划、土地、资金等方面提供支持,并期望将其建设成天津社会养老服务体系的一部分。张中华设想,入住老年宜居社区后,老人平均寿命期望高于天津市平均寿命五岁。

  随着房地产调控政策的转向和中国老龄化的加速,各大中城市的养老地产开发方兴未艾。而在政府的推动下,天津老年宜居社区建设,成为国内最大规模的养老地产开发项目。

  政府搭台

  在天津市基层民政局官员眼中,局长张中华是一个意识超前的人。“几乎每周的工作会议上,他都要强调、讨论政策,扶持、引导高端养老产业发展。”一位基层官员对财新《新世纪》说。

  张中华所说的高端养老产业,其代表便是老年宜居社区。这个从美国舶来的概念,在中国已酝酿多年。“这是我们天津对传统居家养老的创新,我们叫做集中居家养老。”天津市民政局社会福利处相关负责人告诉财新《新世纪》记者,在中国大规模开展社会化养老服务体系建设的政策背景下,老年宜居社区已被正式写入由天津市政府常务会通过的《关于进一步发展天津市居家养老服务的意见》(下称《意见》)。

  该负责人介绍,由于老人集中居住,在社区设计上,可以配备更完善的服务设施和更高档的养老服务。入住老年宜居社区的,将是天津市区有着较高收入且追求较高生活质量的健康老人。

  至于这部分老人在整个老年人口中的比重,他表示,当前还没有准确的计算,但随着老人养老、消费观念的转变以及老人收入的提高,“市场需求还会进一步发展”。

  不过,中国老人的收入水平普遍偏低且消费能力弱,真正侧重于养老服务的老年社区,在国内少有成功的先例。在民政局官员的设想中,养老宜居社区将由“政府搭建平台、社会各方参与、市场化建设”,从而“打破以往单纯靠财政投入发展养老事业的模式”。

  为此,天津市政府在2010年5月成立天津民政局促进老年产业建设领导小组,并在2009、2010年连续举办两届“养老设施建设项目招商洽谈会”。

  更重要的支持政策,即在最新通过的《意见》之中。根据《意见》,对于老年宜居社区的用地,天津将从规划建设的公共租赁住房中,按照老年人口比例予以保障。这部分土地的出让价格,将按照公租房政策享受减免优惠。

  据上述负责人介绍,针对老年宜居社区投资周期长、资金压力大等问题,天津市政府还将出台政策,鼓励金融创新,并成立政府自己的融资平台。具体到后期养老服务的提供,则还会有相应的支持。

  在政府部门看来,台子已经搭好,就等着开发商和运营商们上来唱戏。老年宜居社区的开发商和运营商享受这些政策的对价,则是要接受政府的指导。

  公益基金注资

  在这个台子上颇为活跃的市场资本,是2010年6月29日挂牌运营的鸿福股权投资基金管理有限公司(下称鸿福投资)。其背后的大股东,则是天津民政局直管的一家政府背景公益基金。

  由鸿福投资发起并运作的养老产业投资基金,总股本为7500万,市场化运营,盈利按股份分红。其投资方向有四,包括老年宜居社区、高端养老院连锁、老年科技产品开发和老年养生产业。

  鸿福投资的副董事长时宝光大致测算,按面积300亩、容积率1.1、每平方米成本7000元计算,12个老年宜居社区需要185亿元的投资。产业基金准备投入20亿元,参与三个到五个项目,当前正在进行前期筹资。

  天津市福老投资有限公司(下称福老投资)是鸿福投资的发起人,拥有56%的股份。福老投资注册资本2000万元,在民政局局长张中华的协调支持下,享受政府“零注册”税收优惠政策。福老投资的投资人,则是一家公募慈善基金会——天津市福老基金会。2008年12月29日,福老基金会正式成立,由天津市民政局主管,面向天津市行政区域内募捐。基金会的原始基金数额为人民币400万元,来源于天津市民政局拨付的福利彩票公益金。鸿福投资还有三个股东,分别是两家地产公司和一家钢铁企业。

  不过,福老基金会并不像传统慈善基金那样,去操作或资助具体的公益项目。除了对天津职业大学老年服务与管理专业的学生进行资助,以及向一些老年机构捐赠苦瓜汁、卫生洁具等活动,基金会最主要的项目便是投资和融资。

  事实上,福老基金会本身就是天津市为老年产业发展而发起的地方融资平台。民政局将此种做法称作“社团经济创新”,不但“为社会组织和民营兴办养老机构和养老服务设施提供融资担保”,还要“通过资本市场运作,实现基金的保值、增值”。

  福老基金会前后共向“爱心企业”募集了2000余万元资金。而这些“爱心捐赠”,均为定向捐赠,且享受税前扣除待遇,在捐赠之初即明确是用于成立福老投资有限公司。

  福老基金会、福老投资有限公司以及鸿福股权投资基金管理有限公司,三家机构一套人马,均在同一场所办公,所有的工作人员都是企业编制,由基金管理公司支付工资和奖金。据时宝光介绍,作为鸿福投资的股东,福老投资将从产业基金的运作里分红,并让福老基金受益。而作为融资杠杆的福老基金,再进一步撬动更多的资金。

  不过,时宝光强调,在此过程中,民政局和捐赠方不会得到什么好处。

  乐观回报预期

  一位学者指出,老年住宅不仅需要“无障碍”的居住活动空间,还需要有公共服务网络及较齐备的医疗康复设施,其开发成本比普通住宅高10%-20%,有的甚至在50%以上。由于造价高、投资额大,资金回收期也颇长。但天津方面对养老宜居社区的未来盈利,有着乐观预期。

  如前文所述,由于政府承诺将提供低价土地,对资金的最大需求主要来自建设开发。按民政局和福老基金会设计,老人们入住社区需要交纳会员费,即为“本金”。本金的计算,是按老人的入住面积,计算建设成本和三年财务成本,由此得出房屋使用权的价格。“相当于老人们的钱把房子给修了起来。”时宝光介绍,该价格约是同区位商品房市场价格的80%。

  老人退出后,这笔“本金”将如数归还,相当于开发商又将使用权回购,再出卖给新入住的老人。通过收取“本金”回笼资金的同时,房子的产权并未转移,开发商作为物业的持有者,可以将资产抵押,再进一步融资开发新的项目。为此,福老基金会还注册了福老投资担保有限公司,同样享受政府“零注册”税收优惠政策。

  老人每月还须再为养老和物业服务支付费用,这将为运营商提供稳定的现金流。时宝光表示,此种投资模式短期的收益率不会特别高,但是周期长且回报稳定。在他看来,中低端的养老机构是不赚钱的,大部分需要政府去覆盖、保障;高端的项目,则完全可以盈利。

  以盈利为基本出发点,天津的老年宜居社区定价颇高。以上河苑为例,其项目部的工作人员介绍,老人们入住首先要缴纳会员费,以6000元一平方米的成本价计算,按使用面积出售给老人使用权;老人入住后,每月还要缴纳3000元-4000元的服务费用,这才是老年宜居社区的盈利点。

  2010年,天津市居民家庭人均可支配收入也不过24293元。“双方都是老干部的恐怕才住得起吧。”上河苑的工作人员感叹。

  不过,作为一个试点性的项目,上河苑的第二期和第三期不再继续修建老年公寓,而改为开发别墅和普通高层公寓。期望以普通商品房的销售,分担老年社区运营的风险以及资金的压力。

  补贴错位争议

  随着老龄化加剧,政府投入向养老服务倾斜。包括天津在内的地方政府,都在推动建设社区日间照料中心、老年餐桌、家政服务等项目,并将其纳入公共服务的范畴,部分由政府购买服务。

  天津的老年宜居社区计划争取更多的政府支持。2011年年初,上河苑主动前往地方民政部门,询问是否能注册为民办非企业,从而享受养老机构的补贴待遇。不过,这一申请尚无下文。

  当地民政局的一位官员告诉财新《新世纪》记者,市级民政局对老年宜居社区的定位不明确,迟迟未给出答复。在该官员看来,政府不应去支持此类高端的项目。“政府要给政策,就要给到低端的人群,要给兜底的保障。”

  他强调,当前养老服务体系建设中最大的问题,是基本服务供给不足,“穷人养不起老”,政府应该做的是面向这些低收入群体,或支持中低端的养老院,或提供补贴,“这种高端的项目,让市场决定”。

  与中国的其他大城市一样,天津市也面临着养老资源紧张、一床难求的困局。统计数据显示,天津市从2005年开始,老年人口呈加速增长趋势,位居全国前列。截止到2010年底,天津市60岁及以上老年人口有176.40万人,占总人口比例为17.91%。预计到2020年,四个天津人中将有一个是老年人。而当前,天津市306家养老服务机构、26423张床位,远远无法满足城市中十几万瘫痪老人的养老需求。

  在此种背景下,天津市动用公租房的土地以及公益基金会去支持高端项目的行为,不少学者认为有补贴错位之嫌。

  按照规定,天津的公租房定位于中等偏下收入住房困难家庭,而老年宜居社区所面向的高收入老人,并不符合这样的制度要求。

  将公益基金全部用于投资盈利性的投资公司,也在业内多有非议。一名基金会专家表示,公益基金的全部收入用于投资,有可能是进行社会企业投资,但立足应在非盈利的公益事业。不过,“这么大规模的投资,可能是不盈利的项目吗?”上述民政局官员反问。

  学界质疑,政府将公共财政用于补贴少数高端群体,将让普通老百姓难以从中受益。社科院学者杨团解释,当前中国老年人的状况及政府应保障的服务,是一正一反两个金字塔。正金字塔的基角,是低龄的健康老人,顶端则是失能失智的高龄老人;倒金字塔的顶端,是政府应为这些弱势老人购买的大量专业服务,而底端是对健康老人的少量支持。

  在她看来,政府对面向少数富裕的健康老人的项目提供的支持,“定位是完全错误的”。杨团强调,这样的投入方式,既不能解决大多数老人的实际问题,还可能因监管的疏忽导致国有资产的流失,最终由企业从中获利。

  补贴错位的争议之外,在未富先老的格局下,不少官员和学者对高端养老社区前景也不看好。“不符合国情。”上述民政局官员表示,就当前中国老人普遍贫穷的情况来看,真正有钱的健康老人,一个月4000元的开支,也足以请个好保姆在家提供全方位的服务。

  杨团则分析,根据她之前所做的调研,有着较高支付能力的低龄老人,并没有购买社会养老服务的需求。真正需要机构养老服务的高龄老人,其有限的支付能力不仅限制了企业的定价空间,护理服务的高人力、管理成本更抑制了企业的利润。高端养老机构空置率高,已成普遍现象。

  目前,对于未来的利润回报,时宝光表示,事实上无论是民政局还是福老基金会,都还没有明确的测算。尽管市场资本纷纷看好养老社区,但在收益上,各方都还只有一个概念。

  至于天津老年宜居社区的市场前景究竟如何,时宝光表示,“还是先做出一个样本来再说”。

  

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