贾海峰

　　本报记者获悉，国土资源部已制定了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(讨论稿)(以下简称《意见》)、《全国土地登记信息指标体系》(讨论稿)和《土地权属争议调查处理办法》(讨论稿)等三部政策文件，正在征求意见，不久将下发。

　　这一系列文件颁布的背后，是国土资源部全力冲刺2012年底完成农地确权任务的压力；国土部、财政部、农业部联合下发通知，要求在2012年底实现农村集体土地确权全覆盖。

　　不过，目前农地确权的工作推进仍面临诸如“小产权房”等难以解决的矛盾。北京大岳咨询公司总监李伟表示，7月20日国务院研究土地管理工作的常务会议已经透出信息，要继续加大农村土地整治工作，未来农村土地流转仍将继续，但是要避免此前出现的一些伤害农民利益的做法，就必须尽快完成农地确权工作，保护农民的土地利益。

　　确权冲刺

　　7月5日，面对远道而来的国土资源部“农地确权专题调研组”，四川省江油市国土局提出，对于地震搬迁、新农村建设等原因造成的非本地村民而落户到本地的居民，希望也能给他们发放土地权证。

　　2008年地震后，老刘带着全家投靠在江油市城郊开木料场的妹夫，时间长了，老刘全家就在妹夫所在的村里要了一块地，盖起了房子。但是如今这个村子要做新农村建设，村民可以搬迁上楼，老刘由于是“外来户”，其房屋能否和当地村民一样进行补偿即成了问题。

　　国土资源部地籍司处长邱烈飞、以及国土资源部信息中心研究员张敬波和北京大学房地产法研究中心主任楼建波等组成的调研小组指出，当前新制定的《意见》当中的第七条——“非集体经济组织成员，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建的，可按规定确权登记发证”——即可视为上述问题的解决出口。

　　记者了解到，国土资源部已派出多路调研组前去各地调研农地确权工作的具体开展情况，并就上述政策性文件开始征求意见。

　　中国土地勘测规划院一位专家指出，农地确权进展不平衡，西部部分地区农地确权发证率不到30%，而农地确权当中有很多具体做法又需要规范。

　　例如，四川成都采取的“网格化”农地确权办法，基本上是平均分配地权，但是破坏了原来土地权属的分布，确权之后农民基本上仍然是手拿两个证书，一旦发生农地流转，权益分配问题就成了矛盾。

　　关于此项调研的目的，据接近国土部的一位人士介绍，其一是实地查看了农村集体土地确权登记发证资料和信息化管理的演示，了解地方政府在推进农村确权登记发证工作的进展；其二是收集各市县在此项工作开展中面临的重点、难点问题以及一些好的思路和想法。

　　中国土地学会副理事长张凤荣对媒体表示，土地“二调”的时候，集中做了很多土地确权的事情，但是整体进展也只有66%左右。除了土地权属纠纷比较多以外，更多的是一些诸如使用权如何界定等矛盾，没有现成的法律依据。

　　农地确权的一个重要难点在于，城郊结合部的农村，多数都盖了很多小产权房和自建房，而农地确权必然要面临是否给这些建筑确权、发证，如果发了，可能会遇到财产权的一些纠纷，如果不发，农地确权的这个矛盾始终绕不过去。

　　李伟表示，国土资源部一直对“小产权房”问题采取高压态度，而地方政府基本上是默许和纵容的态度；国土资源部希望通过给农地确权发证，来公平合理划分农地和农地上建筑的权益，但是地方政府认为这将大大增加他们今后土地整治、拆迁和城乡土地统筹工作的难度。

　　在很多地方政府的城乡统筹规划当中，对于二层楼以上的农村建筑物都认定为违章建筑，不给予补偿；在农地确权的时候，如果这块宅基地是合法的，需要发宅基地证，如果农民今后在宅基地上建设几层楼的建筑物，那么今后城市在向农村进行土地扩张时，将遇到新的拆迁难问题。

　　农地流转开闸

　　在国土资源部马不停蹄地推进农地确权工作的背后，是农地流转工作的再一次大规模开闸。

　　7月20日，国务院召开常务工作会议，研究土地管理工作问题。国务院总理温家宝指出，制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。

　　而在上述会议上，国务院有关负责人也指出，今年以来，地方政府反映建设用地需求和实际供应量之间矛盾很大。

　　如果要解决这个问题，以及保证上述提到的新增4亿亩的高标准基本农田，就必须依靠农村土地整治和城乡统筹工作来实现。

　　北京中原地产市场总监张大伟指出，农村的土地确权工作进展迫切重要，一方面，通过产权明晰，保证农民利益；另一方面，农地确权是建设城乡统一的土地市场的前提。

　　李伟表示，2011年作为“十二五”的开局之年，各地大力推进城乡统筹，加快城市化进程，如果农民的宅基地没有得到确权，那么农民的利益就无法得到保障。

　　但是，2010年下半年以来，中央农办等部门对建设用地城乡增减挂钩等工作进行调研，提出了很多问题。

　　中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文撰文表示，农地确权流转，转为城市建设用地，是符合国家宏观调控目标和可持续发展的。

　　但他同时认为，城镇化不应该打农民土地的主意，部分地方在推进农地改革时，是为了从农村挖取更多的城镇建设的资源，通过“建设用地增减挂钩、指标置换”或者是“公益性目的”强制征取农地，损害农民利益。

　　因此，地方政府在土地管理改革中，应该明确农地确权流转的界限，什么合法、什么不合法，并予以界定。

　　2010年底，以成都为首的很多城市农地流转工作和城乡建设用地增减挂钩工作被叫停，农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作陷入低谷。

　　而7月20日国务院常务工作会议的内容，似乎给农地流转重新开闸发出了信号。李伟表示，由于信贷紧缩的原因，地方政府土地整理能力下降，加上半年经济形势分析的时候，提出经济下滑的可能，需要保证投资的增长量。再加上未来5年要保证3600万套保障性安居工程住房的建设，全国建设用地的绝对需求量增加是十分迅猛的。

　　河南省国土资源厅一位不愿具名的人士说，每年国土资源部批准的新增建设用地指标不能满足地方建设用地需求的一半，剩下的都靠透支未来用地指标和城乡建设用地增减挂钩解决。

　　2010年下半年，信贷紧缩导致很多民营企业退出了地方土地整治工作，再加上中央政策不明确，很多地方的城乡建设用地增减挂钩工作被叫停或者自动搁置。

　　这一切将导致土地供应能力的下降，尤其反映在房地产市场上，就是普通商品房供地能力下降，可能会导致未来2-3年的房价出现大规模反弹。

　　不过，记者了解到，此次农地流转大规模开闸的前提，是对农民利益的保证。

　　日前，国土部政策法规司司长王守智表示，《土地管理法》修改稿已完成送审，上报国务院。修改的重点主要是完善集体土地征收。在集体土地征收补偿方面，不仅要在财产上进行补偿，同时还要突出安置和保障，确实做到农民生活水平不降低，长远生计改善。

　　

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