李艳杰

　　“我们希望这个10%的土地出让收益能够成为贯彻中央水利工作会议精神的突破口。”安徽省宿州市水利局防汛抗旱室主任夏军如是说。

　　7月8日至9日，有史以来最高规格的治水会议、八个部委参加的中央水利工作会议在北京召开。这个会议再次阐述了新形势下水利的重要地位，“但内容并未超过中央一号文件的内容，只是再次强调和深化。”夏军表示。

　　同一天，水利部和财政部联合印发了《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》（下称《通知》）。《通知》解答了中央一号文件下发以来困扰地方的关键问题：明确了土地出让收益的范围，为专项资金的计提和结算提供了明确依据。

　　然而，对于这笔资金具体如何计算、使用、监管，统筹如何实施，仍无定论，地方上仍在观望中央的风向标。

　　土地出让收益是笔糊涂账

　　年初下发的中央一号文件规定，2011年~2020年，用于水利建设的资金将达到4万亿元，平均每年4000亿元，并特别提出土地出让收益的10%将用于支持农田水利建设。但是半年过去了，这一措施还没能执行。

　　“我们的土地出让金主要用于征地补偿、廉租房建设、城市和农村基础设施建设以及国土部门的工作经费，目前还没有加入农田水利建设的预算中。中央一直没有明确怎么界定土地出让收益，没有说是按纯收入还是按毛收入来算，也没有给出可操作的实施细节。”湖南省衡阳县财政局预算股一位人士曾经对《中国经营报》记者表示，这让一号文件“落实起来很难”。

　　《通知》看似解决了这个问题，规定从2011年7月1日起，各地统一按照当年实际缴入地方国库的招、拍、挂和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等相关成本性支出项目后，按10%计提农田水利建设资金。

　　2010年全国土地出让金总额高达2.9万亿元，其中收益约8000亿元，依照10％的比例推算，用于农田水利建设的新增资金将达800亿元。

　　但这一数字究竟能有多少，则是笔糊涂账。在地方，土地出让收益已经成为当地政府预算外收入最主要的来源，有些地方其比重高达70％，成为地方政府的“第二财政”。但是这部分收入并不纳入预算管理，使用不规范，就连全国土地出让金的具体数字，国土部门和财政部门的说法也各不相同，以2010年为例，一说为2.9万亿元，亦有称是2.7万亿元，而国家统计局也从未做过这方面的统计。

　　毛收入尚且不明确，净收入更不必说。

　　按照中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田的计算，土地出让收益=土地出让金-土地收入成本-市政基础设施配套费。其中各种成本包括拆迁补偿、三通一平等费用，土地出让实际的净收益可能要减半，甚至一半都不到，有些人认为有40%，另外一些人认为是50%。这样算下来，如果2010年的土地出让金有2.9万亿元，扣除各种成本后，可能只有这个数的2%到3%能够投入到水利建设中。

　　“此外，还有许多暗地里的土地交易，这部分收入是否计入也是个问题。土地出让收入这部分本身就没有部门监管，也没有准确的统计数据，出让成本亦不透明，”郑风田表示，“所以，土地出让收益本身就是一笔糊涂账。”有报道称，一些地方可能会采取将土地出让金的成本做大，从而减少实际收益。

　　“究竟由谁来计算土地出让收益的数额才能保证准确？肯定不能由利益相关方，我认为可以由土地管理方面的专家学者去计算，或是政府找一个第三方。数额确定后，使用上还要有一个监督机制，将信息公开，这样才能保证资金能用到水利上。”中国社科院农发所研究员于法稳认为，“如果做不到这些，运作中肯定会出现打折扣的事情。”

　　对于这一点，《通知》仅仅强调——从土地出让收益中计提农田水利建设资金，是党中央、国务院加快水利改革发展的重大决策，各级财政、水利部门要高度重视并切实落实好这项政策，及时足额计提农田水利建设资金，确保严格按照规定用途使用，并依法接受审计监督。

　　此外，土地出让收益大多掌握在区县政府，而中央和省对县区级政府能否足额提取并没有多少有效的控制手段。此前，中央曾经发文从土地出让收益提出不同比例用于教育经费、保障房建设等项目，但效果并不理想。

　　夏军表示，对于中央的政策，地方上难免会“下有对策”。“如果监督不力，10%经过几手后真正能落实的就不到10%了。我们最希望的就是各级政府能够将中央的政策落实到位。”

　　统筹难，难于上青天

　　在中央水利工作会议后，记者致电河南、河北、湖南、湖北、安徽几个产粮大省咨询政策实施进展时，得到的答复均是“省里正在研究制定适合本地区的实施细则，虽然中央规定了提取范围和标准，但此事如果没有中央具体的、可操作的实施细节，实施起来仍有难度。”

　　湖南省衡阳县财政局预算股一位人士就表示，在中央一号文件之前，当地对水利的投入就超过土地出让收益的10%了，况且作为农业大县，衡阳县一直以来都是依靠国家转移支付保证民生、运转和工资，而当地建设发展主要靠土地出让收入，如今要将10%的土地收入用来支持农田水利建设，势必会减少对城市和农村建设的投入。“在这种情况下还需要再投入吗？”

　　水利部副部长李国英此前接受媒体采访时表示，这一政策的实施重点在于解决国家统筹二次分配的问题。根据《通知》，省级人民政府可以自主决定是否统筹部分农田水利建设资金，用于本地区农田水利设施建设的均衡发展。

　　而受访省份表示，省内地区发展水平不均，有些市县工商贸易比较发达，土地出让收益比较多，可是农田水利建设需求不大，而粮食主产区土地出让控制严格、出让收益少，可是农田水利建设任务很重，如何平衡需求和资金使用是个大难题。“如果中央没有具体政策出来，谁敢做上层统筹呢？”安徽省水利厅某位主任表示。

　　河北省水利厅表示，“这是个很复杂的问题，不是中央有政策就能执行的。”

　　正如每个省内各地区的经济发展程度不一样，国内各省份之间也存在同样的问题。目前约75％的土地出让收益集中在东部，如上海、广州、北京等发达地区，每年的土地出让金收入突破1000亿元，却几乎没有农田水利建设需求；中西部地区，尤其是农业大县，农田水利建设欠账多，建设任务重，而土地出让收益往往很少。

　　国内一直都有一种意见，希望中央层面能对这笔资金实行统筹，以帮助产粮大省。但这遭到了部分发达省份的反对。有专家认为，东部地区的土地出让收入是比较多，但要做的事并不少，而且建设规格比西部地区高，建设资金需求并不小。

　　于法稳不同意这种观点。“国家有许多的重大工程建设都需要钱，基础设施方面投资需求很大。但是我们水利上欠账太多了，这次会议提出用5到10年时间还清欠账，并不是说其他工程就停止投资了，只不过可能在投资时间上有些延后，拖延半年或者一年，比如高铁，可以缓一缓再建。但是粮食安全是重大问题。”

　　夏军则认为，比较容易做到的是土地出让收益上缴省里的部分由省内进行统筹，上缴国家的部分由中央进行统筹。

　　于法稳表示，不能让为粮食安全做贡献的省份吃亏，这需要中央要通过转移支付来达到平衡。“不管是省内统筹还是中央统筹，多多少少都会有些困难的。因为发达地区本可以将这部分土地收益用来做更多的公共设施建设、发展经济。如果政策上对这些地区能有一些措施，强制、辅助或是补偿，可能实施起来会容易一点。”

　　原水利部副部长翟浩辉在接受媒体采访时曾表示，2011年两会之前，水利部在研究制定统筹方案，方案计划把全国用于农田水利建设的土地出让收益的30%上缴中央统筹。“现在水利部和财政部正在研讨中央统筹事宜的具体方案，但这是个新渠道，肯定还需要一段时间。”水利部人士表示。

　　背景

　　目前，水利部和财政部联合下发《通知》，对10%的土地出让收益如何使用做出了原则性的规定，如各地区不得将农田水利建设资金并入水利建设基金管理，农田水利建设资金必须实行专款专用，并重点向粮食主产区倾斜，不得用于人员经费、公用经费等经常性开支。并要求各地要建立健全农田水利建设资金预决算管理制度，将农田水利建设资金收支预算纳入土地出让收支预算管理范围，并在土地出让收支预算中予以单列反映，同时要求地方政府避免同类农田水利建设项目重复安排资金。

　　在一号文件出台后，几个省区分别提出了各自的“一号文件实施意见”，包括计划提取多少比例的土地出让金用于农田水利建设：山东提出各级政府从土地出让收益中安排10%～20%用于农田水利建设；贵州提出从土地出让收益中提取12%用于农田水利建设；西藏则提出了各级财政从土地出让收益中提出不少于15%的资金用于农田水利和防洪工程建设；辽宁、浙江、海南、四川提出从全省各市县土地出让收益中提取10%用于农田水利建设；云南提出按土地出让总收入的5%计提专项水利资金；四川特别提出市、县两级土地出让收益的30%由省统筹，用于水利基础设施建设。