本报记者 商灏 北京报道

　　 国务院在2010年12月21日向“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”印发了“全国主体功能区规划”（以下简称《规划》），之后官方舆论称之为“为万世开太平”的战略大棋局，也是考验中华民族发展智慧的“珍珑”难局。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民则表示：“这是从未来一百年来考虑的规划，所以不可能一颁布马上就使各地发生巨大的变化，而是需要逐步认识，逐步落实，逐步完善，也是一个需要经过艰苦的，甚至是有些痛苦的努力才能完成的过程。”

　　 但这究竟是怎样一个需要完善的大棋局，一个甚至需要艰苦和痛苦努力的过程？

　　 7月27日，《华夏时报》记者特别专访科技部国家区域经济规划委托项目首席科学家、中国公共经济研究会秘书长、国家行政学院教授许正中，请他就相关问题做更进一步的论述。

　　如何顺应

　　社会转型的应然？

　　 《华夏时报》：《规划》若能良好执行，对解决中国经济社会面临的复杂问题或将大有裨益。但目前省级层面主体功能规划尚未完成，许多人认为这是争议仍未结束的重要体现，其中，如何平衡发展与限制的关系，是争议的焦点。您怎么看？

　　 许正中：有关如何平衡发展与限制的关系问题，2009年世界银行发展报告曾很清晰地提出一个所谓“非均衡增长、包容性发展”的理念，其核心逻辑是，市场的力量，重塑着世界经济地理。目前世界上有67%的人口，生活在距海岸线或大江大河100公里以内的地带上，而随着世界的发展，市场的力量越来越大，导致人口日益向适宜居住的地带集中，这是一个自然的规律。

　　 因此，《规划》很明确提出了产业和人口的聚集，人的流动性，地区功能专业化等概念，而包含土地、国土资源，主体功能区规划等概念的空间规划理念和设想，都是建国以来首次提出，体现了中共实事求是的科学态度。

　　 区域的不平衡或空间的不平衡，主要是城乡的不平衡。用我的话说，如果通过生产力的浓缩和转移，比如城市的点状浓缩向东部地区、发达地区城市群转移，问题就解决了。土地功能区的分类是基于全国而言，并非针对某个县区或省区。这次规划，可以说是对祖国九百六十万平方公里大好河山、广袤土地的一次重绘，是中国由农业社会向工业社会和知识社会转型的必然要求或应然要求。目前知识产业和创意产业的地位迅速提升，这些产业的发展依托地，主要是大城市，所以，相关发展区域，应敞开胸怀，充分吸纳转移进来的产业和人口。

　　 这也考量了我们的思维，对于那些不适宜人类发展或需要限制发展的区域，就不应承接产业转移了，而是进行人口转移。即便在优化发展区域里，也未必是每一块地方都要优化发展，而是也要解决可居性问题。

　　 《华夏时报》：保护和发展之间，二者的矛盾如何协调？如果规定了哪个地方适宜发展，哪个地方不宜发展，却无良好的配套政策，会否造成新的区域发展不平衡？

　　 许正中：区域发展不平衡，这是预料之中的事情。不应寄希望于在平衡中发展，这是世界各国发展中都证明了的一个道理。

　　 《规划》要根据不同区域的特点，重绘该区域的发展蓝图。对于主体功能区的规划，所谓顶层设计，还涉及系统集成问题。其关系到生态、国土等各方面的政策设计。其中尤其重要的，是财政转移支付问题。所谓转移支付，不应转移支付给那些欠发达地区解决其基本生存问题，而是解决其基本能力问题。因为基本生存问题现在已经解决。基本能力主要是指教育、健康和社会福利。尤其重要的，是教育。这个“教育”，是“大教育”的概念，包括科技等内容。通过教育之后，逐渐把人纵向迁移出去。

　　 系统集成还包括户籍政策设计问题。在优化发展区的第一次人口普查中发现，广东已经超过了河南，更适宜人类居住，河南则是农业单一支撑的经济。怎么办呢？要么，经济转型；要么，进行人口转移。

　　 强调主体功能区的推进，不仅不会扩大区域之间的差距，反而能够缩小差距。因为通过系统集成的机制，尤其是市场的机制，能够改变人的基本收入水平和基本社会福利水平。优化重点发展区，就是要提供高端产业链和提高竞争力。

　　如何强化市场机制的作用？

　　 《华夏时报》：根据《规划》，对农产品主产区和重点生态功能区进行生态补偿。——您刚才提到了河南是农业单一支撑的经济区域。但生态补偿多少才合适？这个问题通过什么方式解决才合适？是否可以通过市场机制，本着“谁受益谁出钱”的原则，在各省区之间就此展开交易？

　　 许正中：通过市场机制比通过行政力量来进行生态补偿，要灵活和有效得多。但目前困难确实在于，生态补偿多少才合适？这个问题如何衡定？现阶段，行政力量过于强大，如何让市场的力量切实发挥衡定的作用？这个问题需要考虑。从国际上看，比如莱茵河的治理、密西西比河的治理，科罗拉多河的治理等等，市场的力量都起到了主要的作用，但在中国，有鉴于刚刚推行市场经济，市场还没有能起到基础性的和刚性的作用。所以，这个时候，由政府出面，通过培育市场机制，进行再分配，也至关重要。

　　 比如一些地区在污水治理方面，曾尝试谁造成污染，就向谁罚款，但结果罚款的主体，是地方政府。那么，还能罚得成么？如果以普遍服务的基金形式，先征收污染基金，谁造成污染多了，就用其基金返还给被污染者；谁污染治理做得好，就用基金奖励之。这样就可以逐渐形成正向激励机制。因此，合理的配套机制很重要。

　　 虽然市场机制发挥着基础作用，但现在市场机制的力量严重缺乏。

　　 目前负面标的致使污染物排放治理费用向大企业倾斜，这不是鼓励大企业多排放污染物么？如果将排污费或碳排放量加以交易，这是个好办法。

　　 《华夏时报》：我们看到，由于东部地区省域范围内的经济差异较大，处于国家层面同一区域但属于不同省区的县(如南岭山地森林生态及生物多样性功能区、海峡西岸经济区、北部湾地区等)，若实行相同的支持政策，这些政策有无必要进一步细化？

　　 许正中：我认为政策还应标准化，然后设立不同的权重，在这个过程中，还要有责任机制。有了这几项，解决问题的机制才能运转。但资金的罚没不应寄希望于罚没后期的惩罚，而应重视前期的收缴。比如通过生态功能区一些专项基金的收缴，就可将出现的问题加以调节。

　　 再比如，目前农村占用耕地现象太严重，大量地设置限制占用耕地区以后，要征收耕地占用税、宅基地占用耕地税，谁要在农村生活，就得缴纳这些费用，这就促使农民向城市转移，并获得政府提供的粮食补贴和教育补贴。我认为应有这样的一些政策设计。其实这样做效果很好，但我不知道地方政府为什么不愿意做。我曾就此问过一些地方政府，回答是，这样做了之后，政府的作用在哪里体现？可见，我们的政府要从控制型转变为激励型，还有一个很难很长的过程。

　　如何消除概念不清的问题？

　　 《华夏时报》：您是说，实施比编制难，规划本身要完善，配套政策的出台也要完善，整个战略是一个利益调整的过程吗？

　　 许正中：不仅是利益的重新调整，而且是区域经济和社会大转型，是各个区域空间的重新布局，是对国土面貌的重绘。

　　 《华夏时报》：规划遵循了什么样的原则？

　　 许正中：可概括为一句话：具有前瞻性、引领性、科学性、可持续性、可操作性、可接受性。

　　 《华夏时报》：据说国家行政学院今年3月曾有73位来自中央部委和地方政府的省部级官员，其中包括北京市副市长苟仲文、发改委副主任杜鹰、国土资源部总规划师胡存智、环保部副部长周建等进行为期10天的学习，以“省部级领导干部推进主体功能区建设专题研讨班”的名义，学习和研讨全国主体功能区战略部署。在这个学习过程中，对于各地发展与保护的问题，有过很多争论，您怎么看？

　　 许正中：我参加了这个学习班的教学，我们还将把限制区的县委书记（这是最难处理的一些地区的县委书记），召集到国家行政学院开班调训。你所提到的所谓争论，并非争执，而是对一些理念，有不同理解。比如，对于中央划定的主体功能区，在有些地方是优化功能区，一些地方认为其中也应有停止发展区和限制发展区或优化重点等，主要矛盾就是这些。其次，区划究竟以谁为主体？很肯定，是中央与省，两级主体。现在很多地方的县乡一级地方政府也搞所谓优化重点，这属于概念不清的问题。所谓主体功能区的划分，应是动态调整，长期有效。有些地方政府没搞懂，将禁止开发区域的范围，划定得非常大，这明显不实事求是。

　　能否体现先知先觉的智慧？

　　 《华夏时报》：所谓主体功能区战略，我们应如何理解？为什么会有所谓功能区土地政策“一省一策”？这种土地差别化政策如何做到真正合乎地方实际，如何真正得到落实？对于区域规划如何完善的问题，是否各地方基层人员更清楚、更明智？

　　 许正中：主体功能区是一种符合大规模城镇化或工业化发展方向的全面性、基础性、强制性、约束性要求，发挥着上位法的作用。但点状开发，比如工矿集中的点状开发，能源水资源集中的点状开发等，都不在主体功能区之列。其他开发规划，都应符合主体功能区规划要求。其约束性体现着上位法的严肃性，约束、引领和预期着长久长期的开发行为。

　　 客观地说，规划理应合乎地方实际、照顾地方利益，但也要有智慧。当今世界已是立体分工而不是平面分工的世界，平面分工只知道百姓的基本需求，却不知道其科学和温暖需求。当今世界产业也是立体分工，金融是立体分工。智慧也是立体分工。一个长期在地方工作的人，不可能设计出具有国际视野的东西。所以，各地规划都应在中央指导之下，同时可根据当地实际，做适当变通。

　　 你想想，是中央还是地方积累的智慧财富多？肯定是中央。什么是规划？规划就是先知先觉，这一点必须强调。不能借口为了满足当地百姓的基本需求，就改变规划。因为规划必须强调的是高端、科学、长远和可持续的发展。

　　 关于主体功能区规划的真正落实，前不久我在接受媒体访问时就强调，光靠政府的管控还不行，还要有其它法宝，那就是改变官员的政绩观，改变考评标准。专业化的机制首先是设计一套评价标准，这些评价标准必须是科学的、合理的、能够为百姓所接受的。第二，需要第三方评价，民众可以通过网络直接参与进来。也可以考虑搞一个中国主体功能区公开网，如果禁止开发区域一旦被开发了，人们就可以马上举报，举报要进入体制内。民众意见通过网络得到及时的反映，可以产生正向推进的作用。

　　能否颠覆农业文明的理念？

　　 《华夏时报》：有人说“中国面临的是世界级的空间规划难题。国外政府层面、学者层面都关注着中国如何在规划上创新，也关注着规划实施的效果”，您认为这一规划未来将如何改变中国的面貌？

　　 许正中：就两个字:应然。

　　 关于空间规划，国际上经历了三次重大的思想改变，从开始的功能分区，到后来强调区划，再到现在重视综合利用，呈现了很大的改变。人们说中国的空间规划影响中国和世界版图，没错，的确会是这样，我们以前从未有过这样的规划。中央规划的两横三纵的城市带，以及所确立的相关地区新的战略定位，和出台数十个不同区域的规划，都是支撑中国区域经济发展的宏大举措，也是对中国人来自农业文明的理念的再颠覆。

　　 中央对此已有很明确认识。比如在优化发展区，就是要体现产业高端化、聚集化，人口可居化、密集化；在重点开发区，就是要增加对人口的吸引力和集聚度；而保障十八亿亩耕地面积，主要寄希望于限制开发区。禁止开发区，就是要截断人和土地的关系，促成生物多样性和保持水土，这是中国对于人类未来发展所做出的应有贡献。

　　

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