直面央企双层董事会 三大模式可借鉴

　　文/秦永法

　　宝钢集团、神华集团、中铁工的经验对其他央企具有重要的借鉴作用，但既不是最终模式，也不能看作是央企管控模式的方向，而是改革过程中央企根据企业的现状，探索出的具有企业特色的过渡措施，这些做法不能说哪一个最好，只是给其他探索者以启迪，不能照搬照抄

　　双层董事会是必然

　　近年来，央企改革取得了很大进展和成效，尽管大多数央企的母公司还不是国有独资公司或国有控股公司，但是央企49.4%的总资产进入了上市公司，54.9%的营业收入、72.4%的利润和79.4%的净利润来源于上市公司，可以说大多数优质资产已经进入包括上市公司在内的股权多元化的公司制企业，公司制股份制已成为央企及其各级子企业的主要组织形式。一批企业，如中交、中铁建、中铁工、中国南车等，90%以上的主营业务资产集中于一家上市公司；而资产主要集中于一家上市公司且占比超过50%的央企40家左右。另一批企业，集团业务资产分板块或业务的上下游，分散于两家以上的上市公司。

　　遵照党中央、国务院关于国有大中型企业建立和完善现代企业制度的指示精神，从2004年2月开始，国务院国资委按照《公司法》的要求，在央企探索建立适应国有独资企业特点的公司治理、建设规范的董事会，几年来，这项工作稳步推进，目前户数已经30余家。随着改革逐步深化，一些央企主业资产实现了整体上市，无论整体上市的形式是只有一家上市公司还是多家上市公司，都会存在两级董事会。在实际工作中，如何处理好两层级董事会之间的关系，如何解决母公司董事会与上市公司董事会决策事项和内容容易重合的问题，必然成为改革进程中需要解决的问题。尤其对于主业资产集中于一家上市公司的情况，由于存在一个“壳公司”(指绝大部分资产已经上市或改制为多元投资主体的企业，仅有少量资产和作为上市公司股东存在的集团母公司)，解决双层董事会的问题显得更为迫切。

　　从另一个角度看，即使集团母公司不建立董事会，但随着集团资产进入了多元投资主体的多级子企业或其他独立的法人实体，也会存在“双总部”(即上市公司总部和集团公司总部)的问题，在集团母公司对所出资企业管控模式方面一样需要创新。“双层董事会”、“双总部”、母子公司管控模式，可以看作是公司治理的不同表现形式，是央企进行董事会建设、深化公司制股份制改革一定阶段必然面临的问题，是现代企业集团母子公司治理的问题，其他所有制企业发展到一定程度，也同样会遇到类似问题。因为，所有权和经营权相分离，是现代大型企业的主要特征，都存在层层代理关系，而在这些层层代理关系中，必然会存在上、下级董事会即双层董事会。建立董事会、监事会、经理层以及董事会秘书、董事会运作支持机构等，仅仅是建立了公司治理的组织架构，实现公司治理组织结构各方面的协调运转，形成一种各自发挥作用、相互协调运转的机制，实质上是公司治理的内涵。所以，研究和从根本上解决“双层董事会”的问题，需从公司治理的角度入手，根据企业实际，不断创新母子公司管控模式。

　　国有企业主营业务资产整体上市后，大都存在一些不能进入上市公司的资产和人员(尽管不希望这样)。这就必然涉及两个问题，一是整体上市后上市公司的股权谁来持有，二是不良资产或不能进入上市公司的资产谁来管理和整合。国资委直接持有、央企母公司持有或者是营造一个或若干个持股机构来持有都是可行的选择。如果由央企母公司持有多家上市企业的股权，央企母公司实质上就是持股机构或控股公司(纯粹或混合型)；若央企主营业务资产主要集中于一家上市公司，母公司实质上就成为“壳公司”，最应当探索的一条路就是把“壳公司”消号，由国资委或营造的持股机构(无论名称叫资产经营公司还是其他机构，以及是否还有其他职能)直接持有上市公司股权，以减少代理层级，降低代理成本，提高效率。

　　国资委直接持股并无法律障碍

　　关于国资委能否直接持有上公司股权的问题，学术界一直有争论。反对者认为直接持股会造成政企不分，难以与其他出资人担当平等的民事责任，以及存在小股东诉讼等风险。支持者从降低交易成本、提高国资监管效率等方面进行了论证，并例举上海市、深圳市国资委已经开始尝试直接持有国有控股上市公司。笔者认为：国资委直接持有上市公司股权法律上已经没有障碍。国资委的定位在中央文件和有关法律法规中已有清晰的描述。如2003年颁布施行的《企业国有资产监督管理暂行条例》第10条规定，“所出资企业及其投资设立的企业，享有法律、行政法规规定的企业经营自主权。国资监督管理机构应当依法支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动。”2008年颁布实施的《企业国有资产法》第5条提出了“国家出资企业”的概念，国家出资企业包括了国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司；第6条规定“国务院和地方人民政府应当按照政其分开、社会公共管理职能与国资出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”。《企业国有资产法》第12条进一步明确了出资人代表对企业的权利，“对国家出资企业依法享有资产受益、参与重大决策和选择管理者等”。这些法律法规尽管没有特别提出国资委可以直接持有上市公司股权，但国资委是国有企业(包括国有控股、参股的多元投资主体的企业)国有股东的代表，与其他法人股东、自然人股东一样，享有《公司法》规定的股东权力，这一点已经不言而喻。

　　而至于国资委持股会造成新的政企不分，笔者认为国资委的产生正是实现政企分开的产物，国有企业与国家出资人在法律上已经具有清晰的权力边界，而且不能简单地将国资委对国有企业行使的监管职能等同于“政府监管”，从上面的分析也可以看出，其实国资委是作为所监管企业公司治理的一个层面或环节而实现出资人功能的，“监管”实质上就是站在出资人角度来看公司“治理”的一种表现形式。

　　当然，国资委直接持股还有些问题需要解决，如国资委直接持有同多家上市企业的股权，是否会涉及到同业竞争、关联交易的问题，是否容易引发国际上认为国家操纵的误解以及可能成为民事诉讼对象等。也就是说，是国资委直接持股、是营造若干个持股公司持股还是由集团母公司作为控股型公司持有上市公司股权，法律上没有障碍。但是，没有障碍并非一定要固定一种模式，可以通过试点进一步探索，形成符合企业发展规律、具有中国特色的治理模式，使代理关系中的各个层级都能有共同的价值取向，责、权、利清晰且对等。

　　三大模式可借鉴但勿照抄

　　具体到一个集团公司而言，如何解决企业内部双层董事会、双总部的问题，实质上就是建立与企业定位以及与企业实际情况相适应的母子公司管控体制，是一项很个性化的东西。根据母公司的定位，国际上将母子公司管控体制大致划分为四种类型：控股型(如淡马锡私人控股有限公司)、战略型(如荷兰壳牌石油公司)、经营型(如杜邦公司、日本东京电力公司、美国太平洋天然气公司、法国EDF公司等)、职能型(如日本的爱信精机公司等)。当然，实践中具体模式也不局限于上述四种，可能会衍生出多种模式，但至于采取何种模式，需要根据央企在国民经济中的地位、作用，以及企业战略发展的要求和实际情况具体确定。

　　为妥善处理双层董事会、双总部的问题，央企结合自身情况，进行了积极探索，不断创新，做了大量富有成效的工作。宝钢集团有限公司、神华集团有限责任公司、中国铁路工程总公司针对董事会建设过程中出现的双层董事会问题，结合自身实际，在实践中摸索出了一套具有自身特色的经验和做法。个人认为，这些经验对其他央企具有重要的借鉴作用，但既不是最终模式，也不能看作是央企管控模式的方向，而是改革过程中央企根据企业的现状，探索出的具有企业特色的过渡措施，这些做法不能说哪一个最好，只是给其他探索者以启迪，不能照搬照抄。具体到每一家央企，采取哪种方式的管控模式，需要结合企业的自身情况，从工作实际和促进企业发展的角度出发，进行积极探索、大胆创新。具体到宝钢集团、神华集团、中国铁路工程总公司三家企业的做法，个人有以下肤浅的认识和看法：

　　宝钢集团的做法有以下几个特点：一是宝钢股份占集团公司总资产的57%、净资产的60%、利润总额的70%；除宝钢股份外，其他资产还有40%。与神华集团、中铁工相比，上市公司占集团公司的资产和利润的比重要低一些，集团公司董事会和上市公司董事会决策事项、范围完全可以分开，不会存在充分决策的问题。二是两层董事会的事权划分清晰、程序明确。宝钢集团对所出资企业采取战略管控型的管控模式，决定了集团公司董事会不但提供方向性以及战略层面的指导和协调，而且要适度介入所出资企业的业务，如宝钢采取“受限”与“不受限”两种情况，并分别制订工作程序，制定了两层董事会工作职责。三是在所出资企业设立董事会、监事会，派出股东董事，建立董事的评价和问责机制。明确董事按照个人职业判断对授权事项进行表决，与有些派出董事按照集团意见表决的做法相比，责任主体更加清晰。四是注重发挥集团公司职能部门的服务、支撑作用，对重大事项早期介入，利于集团公司与所出资企业的纵向沟通，利于战略意图的贯彻落实。五是需要严格执行企业控制和管理制度执行，通过发挥协同效应创造价值。这种做法，对职能部门人员的整体素质、权力的约束要求比较高，各部门和公司治理相关方对自身的定位要有清晰的认识，并能够按照职责行事。

　　神华股份是神华集团唯一的上市公司，集中了公司的主要优质资产，总资产、净资产、主营业务收入和利润总额，分别占神华集团的62%、67%、69%和91%。集团存续企业有神华集团61%的员工，业务涉及资源扩展、产业培育、协同服务等职能。神华集团建立了以外部董事为主的董事会，董事会成员与股份公司董事会成员重合度比较高，过半数董事双向进入，决策的效率比较高，集团公司战略规划的制定和实施在子公司得到了比较好的体现，适应了当前阶段公司战略管控一体化的要求。神华集团董事会和股份公司董事会工作各有侧重，集团母公司董事会侧重于战略、产业培育和国家战略等职能，股份公司董事会专注于优良资产的运营等，责任比较清晰，能够实现协调运作，较好地解决了双层董事会的问题。在现有治理框架下，需要进一步探索调动两级董事会工作的积极性和责任感，加快推进集团公司整体上市的步伐。

　　中国铁路工程总公司是第二批董事会试点企业，在集团公司建立了以外部董事为主的董事会，并在董事会的推动下进行了整体改制和上市，公司主营业务和人员基本上都进入到了上市公司，母公司只有一小部分存续资产和一些历史遗留问题。在集团母公司基本已成为“壳公司”的情况下，再按照央企董事会试点的制度性安排，母公司建立以外部董事占多数的董事会已经没有意义。中铁工的做法是虚化集团公司董事会，按照中国资本市场监管的要求，做实、做强上市公司董事会，实现决策主体下沉，中铁工主要履行法律赋予的股东职责。上市公司董事会既有不少于三分之一的独立董事，也有外部董事，内部人担任董事的人员不超过董事会成员的半数。这种做法的好处，不但是决策主体、责任清晰，效率比较高，而且把国务院国资委在央企推行董事会建设的制度性安排与证券市场的监管要求实现了很好的结合，有利于防止内部人控制、提高决策的科学性以及改善上市公司治理。这种做法需要按照资本市场规则，调整国资的监管方式，母子公司关系要从管理转向治理，依法规范公司治理相关方面的关系，实现责、权、利的对等。

　　(作者系武汉大学经济学博士)