试水全监管：湖北立法大国资

　　汪时锋

　　相比于以往其他地方的国资改革探索，2011年，湖北省试图通过立法的方式，进而推动国资全监管——“大国资”的动作，引起了研究界的广泛关注，而这一动作，湖北省也已准备了8年。

　　湖北省的这一立法改革路径，同时它也将国有资产的监管范围扩大至整个国资领域——不仅包括行政事业单位的经营性国有资产，也包括一直被视为国资监管难点的金融国资和文化国资。

　　上海天强咨询管理公司总经理祝波善对《第一财经日报》记者表示，这些立法条款在全国省级范围内都是重大突破，像湖北这样能把国有体制改革做到这样彻底程度的地区并不多。

　　“行政事业单位经营性国有资产改革同政府职能转化直接纠结在一起，已经成为先有鸡还是先有蛋的问题了，湖北的做法有一定的借鉴意义。”祝波善说。

　　当然，立法只是为国资监管提供了一种尝试，至于具体效果，仍需要时间验证，以文化国资为例，正如湖北省国资委副主任鲁力军对本报记者所说：“现在文化企业出资人的问题已经解决了，但其他问题怎么管，我们还在继续研究。”

　　　　

　　立法固化改革成果

　　据财政部的统计，全国行政事业单位资产总额高达10.42万亿元，净资产占全部国有净资产总额的三分之一，其中有相当一部分是有待改革的经营性国有资产，这些资产从主管单位脱钩改制的进程十分缓慢。

　　2004年以来，湖北省累计有262户省直机关企业进行了脱钩改制，涉及资产约达500多亿元，共安置职工15.65万人。到2010年末，除了金融和文化行政事业单位的经营性国有资产外，其他行政事业单位的经营性国有资产已经全部进入到湖北省国资委，成为出资人完备的企业。

　　今年5月26日，湖北省通过的《湖北省企业国有资产监督条例》（下称《条例》），目的是将八年的国有资产改革成果用立法巩固了下来，又给未来的改革提供了一个规范性的框架。

　　据《条例》，不仅通过立法将国有资产的监管范围扩展到了行政单位、财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产，以及各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产。

　　同时，《条例》亦明确了国资监管机构作为直属特设机构承担“全覆盖监管”的职责，还建立了文化企业国有资产“统一纳入、委托管理”的体制。

　　鲁力军对本报记者透露，整个《条例》筹备时间并不短，从2006年开始已经着手准备了《条例》的草稿，其间经历过反复的调研、讨论和修改，最初各部门对全覆盖监管的看法并不统一。

　　“集中体现在两个方面，一个是金融国有企业的监管问题，一个是文化企业的国有资产监管问题”，鲁力军对记者表示，“关于金融企业国有资产监管的问题，主要是上位法对这个问题一直没有明确；而文化企业的监管问题则在于其处于意识形态这一特殊领域。”

　　这两个领域也正是全国其他省份难以实施国有资产全覆盖监管的两个领域。

　　就金融企业而言，在中央层面，金融企业国资目前由财政部或汇金来实施管理；在地方层面，政府授权的管理部门则不一而足，有的放在财政部门，有的放在国资部门，有的放在金融办。近几年地方金融资产规模不断扩大，同时其发展风险又同地方融资平台等互为交织，亟待规范管理。

　　鲁力军表示，湖北省能推进改革的优势在于，其省属控股或参股的金融企业并不多。湖北省属规模最大的金融机构——湖北银行的大股东是湖北省国资委所监管的湖北能源集团；湖北省中小企业投资担保公司已经被湖北省政府授权湖北省国资委监管；交银国际信托有限公司中有湖北省财政厅所持有的15%的股份，但这一股份也已经由省财政厅通过托管协议委托省国资委管理。所以整体而言，湖北省实施全覆盖监管在金融领域已经没有悬念。

　　剩下的主要是文化企业的监管。

　　文化企业的特殊性不仅在于其产品在意识形态领域，更因为很多文化单位至今没有实施企业化改革，这是很多地方搁置改革的主要领域。

　　全国范围内，江苏省的文化事业单位转为企业的工作进行得最为彻底。该省于2009年适时出台了《江苏省文化企业国有资产监督管理办法》（下称《办法》），由该省各级财政部门代表本级人民政府对文化企业履行出资人职责，企业重大事项的决定权会同党委宣传部门、文化行政主管部门对企业重大事项实施审核。但是，对于如何实施企业从产权到薪酬的各项管理，当时的改革模式并没有明确。

　　湖北省的情况则更代表了全国大多数省份，即大部分文化事业单位并没有实施企业化改革，如何在这种情况下寻求渐进性的改革？

　　《条例》中提出，建立了文化企业国有资产“统一纳入、委托管理”的体制。《条例》规定，“履行出资人职责的机构履行文化企业国有资产出资人职责，负责国有资产基础管理工作，委托有关部门对文化企业的国有资产实施具体监督管理”。

　　此前，也有其他省市采用了委托方式将国有资产的监管交给同企业相关的政府部门。但湖北的做法并不是全部委托，而是紧抓资产，具体业务部分放权。除了采编、编演等文化业务和日常管理之外，让以往文化企业自主性很大的产权、薪酬、投资、公司治理都纳入同其他企业统一的监管之下，为迎接未来湖北省文化类事业单位企业化改革重组潮埋下了伏笔。

　　那么为什么国资监管部门要坚持抓住资产监管？

　　“对国资委而言，我们并非一律统统强求人权、事权，但一定要管资产，只要有了资产，才有资本运作的平台，才能合理配置、提高效率。”湖北省国资委主任杨泽柱在2011年举行的全省国资监管工作会上如是说。

　　“现在文化企业出资人的问题已经解决了，但其他问题怎么管，我们还在继续研究。”鲁力军说。

　　

　　改革业绩增加改革筹码

　　湖北省能放手由国有资产管理部门来接手改革，除了省级领导重视之外，以往曾用成绩啃下改革的“硬骨头”可能是最大的动因。

　　同全国的情况类似，最初从各部门脱钩移交给省国资委的企业大部分都是资产规模较小、经营状况较差的困难企业。主管部门不愿要，企业也不愿改。

　　熟悉湖北省情况的知情人士对本报记者透露，因为企业改革触碰到了相关利益方的“蛋糕”，在改革的初期，一些原有企业主管部门态度不积极，个别企业对国资委的管理抵触得很厉害，甚至到了“咬紧牙关”不给省国资委报送企业报表的地步。

　　鉴于改革初期阻力很大，湖北省不仅灵活设置了改革过渡期，统一设置了困难企业集中托管平台，还通过多种策略促成大企业发展为行业平台，带动了全部国有企业的改革。

　　湖北省三环集团是湖北国资九大板块的代表。从原有行政事业单位脱钩时，该集团当时的主业庞杂、大而不强、经营困难。

　　“在改革之初，接手当代公司的八家企业后，集团公司所属企业有2家处于长期停产状态，12家企业亏损，更由于部分企业的稳定问题突出，致使集团公司不得不将主要精力用于维护困难企业的稳定。”湖北省三环集团相关负责人并不讳言企业以往的窘境。

　　当三环集团划归湖北省国资委后，省国资委给三环集团提出的改制思路是分类改制、一企一策，同时突出主业、合并改制辅业、退出扭亏无望的企业，使得三环的主业集中度达到98.9%。从2004年到2010年，利税年均增幅为53%，职工年均收入的年均增幅也达到了26%

　　原属湖北省林业厅下的湖北省木业总公司在整合前有市场无资金，湖北多福商贸有限责任公司则是有资金无市场。湖北省国资委在整合中把这两个资源互补的企业放到了一起。

　　“重组后的第一年我们便扭亏为盈，圆满完成了省国资委下达的目标任务，保住了一个品牌，挽救了一个企业”，福汉木业相关负责人对记者表示，“重组使福汉重新焕发了生机。企业利润几乎一年翻一番；职工人均月工资水平从重组前的1021元增加到目前的2824元，增长了176.6%，真正实现了企业创效益、员工得实惠。”

　　经过一系列的改革举措，到了2010年，湖北省全省国有及国有控股工业企业资产总额达11948.83亿元、完成增加值2512.96亿元、实现销售收入9026.98亿元、实现利润586.24亿元。这些成绩让地方政府看到了进一步改革攻坚的方向。

　　

　　多地“开花”全覆盖

　　本报记者注意到，除了湖北，全监管已经成为探索的一个新方向。

　　长沙市政府在今年7月就表示，同意授权市国资委对除金融企业国有资产外的全市企业国有资产实施全面监管。上海市早在2009年明确将市属经营性国资统一纳入国资监管范围，并采用了由市国资委委托其他部门监督管理的模式。更早的深圳市国资委，其从成立开始就承担了深圳市所有市属国有企业的监管工作。

　　据国务院国资委统计，全国有28个省级国资委和70个地市级国资委监管范围已经涵盖了金融类国有资产。

　　在国资委的初创和起步阶段，无论是国务院国资委还是地方国资委，监管的原则是“少而精”。但近几年企业国有资产改革成绩似乎让国资部门更有底气促进政府实施扩大改革面。

　　今年6月末召开的全国国资委系统指导监督工作座谈会上，国资委更是再次明确了“指导推动经营性国有资产的集中统一监管”是“十二五”时期国资工作的主要任务之一。

　　行政事业单位经营性国有资产是否改、如何改，按照《企业国有资产法》，各级政府还是最终决策人。本报记者注意到，在行政事业单位经营性国有资产必须实施监督管理改革的大方向下，也有很多地方选择了财政部门予以参与。

　　一位国资研究专家对本报记者表示，财政部门的优势在于其对这些经营性资产原有财政收支关联可以很自然地延伸出监管职能，而国资部门的优势在于其作为政府特设机构的独立性和国资管理的专业性能有效保证国有资产的保值增值。

　　祝波善认为，国资委的主要任务就是国有资产的保值增值，但缺陷是对不同行业企业业务发展的个性化考虑不够。

　　“在当前情况下，我个人觉得是‘有为才有位’，实行全覆盖监管的首要前提是要得到地方政府的支持，而获得支持的前提则是你是否在国有企业改革中已经取得了令政府满意的成绩。”前述专家说。