内蒙古开始直面为谁发展的课题

　　刘玉海 李博

　　2002年至2009年，内蒙古连续8年经济增速领跑全国，引人瞩目。然而，2009年底新上任的内蒙古主政者却公开宣布，内蒙古不再追求经济增速全国第一。在各地尚在对GDP增速层层加码的时候，内蒙古何以有此异常举动？改弦更张背后，究竟是什么样发展逻辑在支撑？

　　本报就此专访内蒙古自治区党委前副秘书长、政研室主任布和朝鲁。

　　布和朝鲁不仅久历内蒙政坛，更在退休后作为中国国际经济交流中心研究员，出版专著《奋力走进前列：内蒙古现象研究》，试图阐释内蒙古半个多世纪来的发展路径。在他看来，本世纪以来内蒙古资源驱动的发展模式有其合理性与必然性，但在连续八年的经济增速第一之后，内蒙古已骑虎难下。胡春华书记来内蒙古后，提出内蒙古不再刻意追求GDP增速全国第一，要提高发展的质量和效益。内蒙古开始直面“为谁发展”的课题。

　　1. 反思“内蒙古模式”

　　在发展的起步阶段，资源驱动型发展有其客观必然性和合理性，但是按照2003年中央提出的科学发展观，应该由政府主导型向市场主导型转变，从资源依赖型转向资源节约型。

　　记者：内蒙古过去八年经历了经济高速增长，有人称之为“内蒙模式”，在外界看来这种“模式”主要的特点是以煤炭等资源开发来驱动，您怎么评价这个模式？

　　布和朝鲁：“内蒙模式”可以归纳为四句话：政府主导型，投资拉动型，资源支撑型，机遇牵动型，这四个方面是融为一体的。这四种模式不尽完善，下一步对应的思路是，要向市场主导型、资源节约型、全民创业型、创新驱动型转变。

　　政府主导型是指，虽然市场经济发展起来了，但是在落后地区，当时还做不到完全由市场主导。这样政府就比较强势，靠政府划拨资源、招商引资，大量的政府行为对经济增长起了很大作用。

　　政府主导在什么地方？靠什么拉动经济发展？主要是投资，投资的贡献率是绝对的，这就是投资拉动型。大家都想招商引资，为什么投资能来这？为什么投资来的多？就是因为内蒙古独特的资源优势。

　　新世纪以后，全国煤电油运全面紧张，而这些资源正是内蒙古的优势，内蒙古有资源优势——而投资就是哪儿赚钱到哪儿，不管央企还是民企。我把这形容为“资本烤热的土地”，挖煤、发电等能源企业发展特别快，这种经济就是投资拉动型。

　　为什么这十年投资能拉动，而原来不行呢？投资来不来、来的快不快，主要取决于国家的政策和市场大环境。改革开放以来，中国经济发展比较快，但是相对来讲，2002、2003年以后，经济学界认为中国进入新一轮快速增长的上升期。这一阶段是经过多年积累之后，产业结构、消费结构发生重大变化，向重化工转型，住房、汽车等重要产业消费带动各种原材料上涨，而内蒙古刚好赶上这个机遇。

　　但是这种粗放式的发展不可持续。在发展的起步阶段，资源驱动型发展有其客观必然性和合理性，但是按照2003年中央提出的科学发展观，应该由政府主导型向市场主导型转变，从资源依赖型转向资源节约型。内蒙古这些年的发展主要靠几大央企，相对来说，个体私营经济、中小企业等富民企业、产业发展滞后，因此要走向全民创业型，就要大量发展这些，有利于富民、就业。长远来说，经济要又好又快发展，促进产业转型升级必然要靠科技，内蒙古发展的薄弱环节是自主发展能力比较弱，虽然引进大企业大集团带来了先进的工艺和设备，但是总体来看内蒙科技发展是滞后的。

　　记者：在“内蒙古模式”的说法出现后，一些媒体和专家担心这种模式不可持续，您刚才提到，这种模式对内蒙古来说有其必然性，为什么？

　　布和朝鲁：从国家宏观层面上，改革开放以来是以经济建设为中心，这是要一直坚持的，但是经济建设这样发展下去之后，有时人的认识容易走向极端。到底经济怎么发展，它和社会怎么协调，经济发展的目的是什么，它与人民富裕是什么关系等这些方面有时被忽略了。

　　有的地方主导思想以GDP为主、为重，原来不光内蒙古是这样，全国都是。原来叫加快发展，甚至提出“有水快流”，“能多快就多快”，“快字当头”。“快”的成绩、成果不可否认，但一味追求“快”，结构、速度、质量、效益不均衡、不统一的话，就出现那经济腿长、社会腿短的情况。2003年“非典”突如其来，产生了很大的影响，由此中央提出科学发展观。从原来的加快发展到又快又好发展，再到又好又快发展，人们的思想认识是逐步完善和提高。

　　内蒙古也不例外，恨不得有多快就多快——原来就是快不起来，因为没有机遇，上世纪九十年代煤炭没人要，根本不值钱，因为当时电力够用。我在锡林郭勒盟当了5年党委书记，当时要上一个蓝旗电厂，跑了16年都没有下来。我们落后地区别的没有，就有煤，当时中央提出五年不上火电，因为经济不旺，电力够用，煤用不了。但没预料到，很快电力会如此紧张，2002年、2003年，26个省区开始拉闸限电。

　　2. 不再唯GDP增速

　　要达到富民的目的没有发展的手段是不行的，但是发展的手段没有为富民的目的服务就没有意义，何况经济增长还仅仅是手段的一部分。所以，现在提出为谁发展。

　　记者：2009年胡春华书记刚到内蒙古来的时候，当时内蒙古有一种呼声，认为过去挖了这么多煤、地方经济高速增长，但人民收入没有明显提高。过去这种“一煤独大”的发展方式给内蒙古带来了哪些影响？

　　布和朝鲁：2009年11月，胡春华书记来内蒙古，广泛了解了情况后，在2010年逐步提出一系列新思路、新观点。我把其新意归纳为三个方面：第一，发展不足是内蒙古的主要矛盾，要坚持发展第一要务不动摇；第二，要坚持富民与强区并重，富民优先——潜台词是很明确的，原来就只是强调强区，富民不足；第三，内蒙古不再刻意追求GDP增速全国第一，要提高发展的质量和效益。

　　我认为，这三句话回答了三个问题。第一句话回答了怎样认识区情，从发展角度讲是发展不足，原来没有人提过内蒙古发展不足。这对内蒙古地方上的很多人来说恐怕是难以接受的。有人会说，这不是把我们否定了吗？经济增速连续八年第一还说发展不足？这其实是观念问题。其实，发展是综合、全面、协调、可持续的发展。2003年中央就提出科学发展观，但是什么是科学发展观，在整个内蒙古领导干部队伍中并不是认识的很好。不过，很快人们就接受了内蒙古“发展不足”这一判断。

　　第二句话，富民与强区。内蒙古经济GDP八年全国第一，在历史上是没有的，这句话回答为了谁发展。第三句话，回答了怎样发展。这种回答完全符合科学发展观。

　　为谁发展？虽然过去内蒙古经济增速很快，但是城乡居民收入与全国相比，绝对差距却拉大了。2000年，城镇居民可支配收入，内蒙古比全国平均水平低1151元，到去年差距拉大到1411元，括大了260元。农牧民收入与全国农民收入相比，2000年低215元，去年扩大到319元，扩大了176元。

　　经济发展是为了保障民生、富民——国务院文件说的是增进全国各族人民的福祉。

　　发展与富民是什么关系，发展是手段，富民是目的，要达到富民的目的没有发展的手段是不行的，但是发展的手段没有为富民的目的服务就没有意义，何况经济增长还仅仅是手段的一部分。所以，现在提出为谁发展。当然，原来也不是完全没有考虑老百姓，但是把GDP放在第一位的，还是把人民收入放在第一位的？肯定是GDP。要不然为什么GDP增速八年第一，居民收入却越拉越大，视而不见。所以不能再追求第一，人们的精力完全集中在GDP上，别的就顾不了。再说，八年第一、九年第一，第一到什么时候？符不符合事物发展规律？这个第一是真的还是假的？怎么老是第一？因此，有人质疑。这也成为骑虎难下的态势。所以，胡书记到内蒙后，果断采取措施，宣布不再追求GDP第一。相当一部分人心理上不一定好接受，因为第一当惯了，以第一为荣耀，好多人出去扬眉吐气、腰板直，似乎别人就能高看内蒙人了。

　　不要第一之后，2010年GDP全国排名第6了，很多人认为按照经济的惯性发展，刹车都刹不住，可能不是第一起码是第二，怎么能变成第六。这就与宏观经济有关，2008年全球经济危机，国家控制增长速度转变发展方式，出台很多限制政策，对产能过剩或落后产能进行打压，而这种落后产能在内蒙古的发展中就占不少比重，打压之后投资减少，经济增长速度必然下降，去年投资最少。

　　3. 建立利益共享机制

　　增加财产性收入就是利益共享机制，为什么收入差距越拉越大，不是主观上不愿意追赶，而是实在赶不上。内蒙古主要是靠传统农牧业，肯定赶不上，唯一的办法就是增加财产性收入。

　　记者：在内蒙古这几天，我们经常听到这样一种声音：内蒙古的煤炭产量虽然年年增加，但煤炭被运走之后，留给当地的财富并不多；并且留下的财富分配也不是很公平，大家都反映收入比较低，这种感受很普遍吗？

　　布和朝鲁：这种状况是老百姓的一种主观感觉，收入增长、生活比较好的可能感受不深，但是收入增长较慢、生活仍然困难的人感受就不一样了。2000年与2009年相比，内蒙古的财政总收入增长了14.7倍，规模以上工业企业利润由2000年的16.9亿元增长到2009年的1070亿元，增长了65.7倍，而相比之下，城镇居民收入仅增长了2.5倍，农牧民收入增长了1.7倍。可以看到，这已经不合理到什么程度！从65.7倍到1.7倍，这差距悬殊多大！

　　国家过去对国民收入分配结构提的不多，十七大首次提出调整国民收入分配关系，提高居民收入在国民收入分配中的比重。这次十七届五中全会更是提出“两个同步”——经济增长与居民收入增长同步，劳动生产力提高与劳动生产报酬同步提高。怎么改变？现在GDP为重的局面还没有完全扭转，既然提出了富民优先，为什么收入还是往下滑，这需要一个过程。为什么规模以上工业企业利润增长这么快，因为是投资拉动的，政策就往投资倾斜，而不是向群众倾斜，这样越滚越大，虽然合法合情，但是结果似乎令人难以接受。

　　这种局面肯定是要改变的，国务院这次的《意见》就提出，鼓励农牧区集体和个人以土地、草场使用权入股开发资源，增加财产性收入。十七届三中全会关于农村发展的决定就提出这样的意思，农村的土地由耕地变为建设用地时，鼓励农民入股、参股经营，这次对内蒙古的《意见》就更明确、具体了。

　　我在基层讲的时候就提出，要着重做这个文章，但是有人问这行吗，会不会和法律有冲突。我说是可能有冲突，但现在国务院这个文件明确提出赋予内蒙古先行先试政策，原来没有的可以试，只要往农牧民倾斜，而不是装在个

　　人腰包，怎么做都不为过——只要有办法按市场机制做。财产性收入，股份收入就是按市场机制做的，而且有的地方早就这么干了。

　　增加财产性收入就是利益共享机制，为什么收入差距越拉越大，不是主观上不愿意追赶，而是实在赶不上。为什么？因为内蒙古都是传统、粗放的、劳动生产率很低的农牧业，与南方集约化的农牧业生产不能比。再者，南方有财产性收入、工资收入，还可以去打工，内蒙古主要是靠传统农牧业，肯定赶不上，唯一的办法就是增加财产性收入。

　　记者：您刚才谈到，把一部分利润直接与农牧民共享，这是一个途径；另外一个就是，如何通过政府公共财政的倾斜、通过民生建设改善百姓生活，这方面有什么新动向？

　　布和朝鲁：这属于转移支付。现在做这方面的事情财政也有能力了，像低保、教育，各地做得都不错，总归来说财政收入是大大增加了，就是刚才说的增加了14.7倍，老百姓也分享到一定成果，但是贫困、低收入、残疾、离退休人群可以提高工资、补贴标准，而整个社会的收入提高不能靠财政补贴。

　　4. 东部盟市不能走老路

　　由粗放向集约型转型，从一煤独大、一能独大这种能源占比很高向多元多极发展，传统农牧业向现代农牧业转变。这些过程都是转型发展的路子，也就是转变发展方式

　　记者：虽然调节收入分配是本届内蒙领导班子的一个重要工作，但发展作为第一要务，毫无疑问也会被坚持。内蒙过去八年的发展，西部的呼包鄂尤其引人瞩目，现在提出多元发展、多极支撑，有区域协调发展的意思，接下来内蒙东部盟市如何发展？会不会还是走像过去八年那种资源支撑型的路子？

　　布和朝鲁：经过这些年的发展，科学发展观逐步深入人心。富民不光是收入问题，整个社会的发展、环境的改善都是富民的内在要求，这方面还是在不断总结经验，节能减排、提高质量、深加工、发展劳动密集性增加就业岗位等。现在的发展还是要改善，自治区党委政府提出的三个重要的论断回答了三个问题，标志着内蒙古的发展要转型。怎么转型？以GDP为重、强区优先向富民与强区并重、富民优先转型。

　　具体转型怎么做？由粗放向集约型转型，从一煤独大、一能独大这种能源占比很高向多元多极发展，传统农牧业向现代农牧业转变。这些过程都是转型发展的路子，也就是转变发展方式。这是个趋势，走原来的老路是不行的。

　　记者：从一些战略布局来看，胡春华书记提出发展沿黄沿线经济带，向资源深加工产业来延伸，但是在东部地区短期内还做不到这一步，是不是还会延续资源发展的路子？

　　布和朝鲁：东部盟市不会复制西部原来的方式。虽然东部没有提出经济带，但是像呼伦贝尔、兴安盟、赤峰、通辽和锡林郭勒盟，也都是工业园区化，集中、集约、集群式的发展，还比较注意环保、生态。

　　记者：就产业而言，东部盟市的主要产业是什么？

　　布和朝鲁：主要还是煤、电、煤化工，一些物流、第三产业发展趋势也不错，主要还是以资源型产业为主体。资源型产业与非资源型产业相结合的口号是储波在任时就已经提出来的，但是这需要一个过程，像西部现在发展汽车、装备制造，东部也慢慢在发展。

　　记者：学术界一直有资源诅咒、资源陷阱的说法，很多人担心内蒙古也走上这条路，对长远发展不利。

　　布和朝鲁：内蒙已经意识到这个问题了，国务院的文件也把内蒙古整体作为资源转型的试点。内蒙的资源不是单一的煤炭，还有有色金属、铁矿，各种资源有各自的开发模式，依托这些资源型发展后续产业，空间很大。

　　5. 应建农牧民财产基金

　　内蒙古先行先试，应该建立农牧民财产性收入的基金，由盟市或全区统筹，资源开发性企业按比例参与这个基金，使得没有资源的地方也能持续增收。

　　记者：在国务院这次出台的《意见》中，提出鼓励央企在蒙分支机构变更为独立法人，实行税收属地化管理，这是否可以看作是内蒙古地方政府要求与央企进行利益再分配？

　　布和朝鲁：现在呼市提出发展总部经济，要把税收留在这儿。

　　我觉得先行先试，资源开发绝不能让内蒙古资源枯竭、百姓受穷，这是谁都接受不了的。

　　这么多煤挖出来拉走，这么多电发出来送出去，百姓收入、生活始终提高不了。比如现在内蒙古农村牧区的住房问题，不论是面积还是质量都是全国倒数第三，这些情况都不能持续。

　　怎么办？就是中央提出的财产性收入。这就是以土地草场入股的形式获得一份收入。

　　但是，有资源的地方百姓可以受益，很多没有资源的地方怎么办？一部分人有财产性收入，一部分人没有，这样行吗？这个问题需要解决。

　　一个地方有资源开采，首先要保证当地农牧民得到补偿，享受社会保障，其次是要给股份，使其可以持续增收。有些地方，以前都是一次性补偿，但是老百姓不会花钱，三天两头钱就没了，这是很要命的。这样就是坐吃山空，今后的发展收入从哪里来？所以财产性收入是非常重要的。

　　比如呼市的攸攸板镇，12个村进行城中村改造，涉及到拆迁，是很尖锐的问题，往往是拆一还一，居民得到的安置房一般都是位置不好、质量较差的。而这里就提出，要自拆自建自行安置，政府做规划，居民自己拆自己建，最低的11层，最高的24层。住哪一层自己选，和谁搭邻居自己组合。一户能分到三五套房，不仅自己有房住了，后代的住房也解决了，还可以出租。建筑一层的门店，每户都有股份，同时还在腾出来的地上建写字楼、酒店出租，承包经营，收益是居民的。这种模式解决了村民变成市民之后稳定增收的问题，而且是共同富裕，政府也不用插手太多。

　　回到刚才的问题，没有资源的地方农牧民怎么增收？内蒙古可以先行先试，应该建立农牧民财产性收入的基金，由盟市或全区统筹，资源开发性企业按比例参与这个基金，使得没有资源的地方也能持续增收。先行先试、共同富裕是可以做到的，这个问题至关重要。内蒙古这种欠发达的、民族、偏远地区，在富民增收上和内地比是有很多特殊性的。

　　记者：如果央企在内蒙古分支机构在当地进行独立核算，会给地方带来哪些好处？

　　布和朝鲁：央企一直讲承担社会责任，因此这是有可行性的，关键是看自治区怎么协调、上边怎么给政策。央企在内蒙古的分支机构是否可以独立核算，关键还要看国资委的意见。