美出口管制改革料无惊喜 不会突破对华制裁红线

　　财新《新世纪》特派华盛顿记者 章涛

　　改革不会突破制裁红线，国家安全仍为主要动因，中国难有重大受益

　　美国调整对华出口管制政策的步伐正在临近，但未必如中国所期。

　　2010年10月，美国总统奥巴马临时取消了对中国出口用于清除海上漏油的C-130大力神运输机的相关限制，这一决定被中美两国部分媒体过度解读。中国有官方媒体称，美国为今后放松出口管制释放信号；美国媒体则质疑，政府可能恢复对华出口军事产品。

　　美国政府随后澄清，此举仅允许该运输机在中国或过境中国在其他亚洲地区执行溢油清除作业，由于美国的出口管制法规限制上述军机在中国降落、加油或起飞，才会临时取消这一限制。

　　但美国政府的确从2009年开始决定彻底改革出口管制体系。7月末，参与出口管制改革的总统国家安全顾问弗罗曼在出席一个研讨会时向财新《新世纪》表示，正在进行的改革会使中国受益。

　　“以种类7为例，从国务院的军品管制名单(US Munitions List，USML)转移到商业管制名单(Commerce Control List，下称CCL)的产品中，有15%的产品可以不再需要牌照，也就是说估计约有1800种产品过去不能出口到中国的将可以出口，此外中国也可以申请这一名单上其他需要牌照的产品，”他说，“但我们不会跨越之前的红线，不会支持中国提高军事实力。”

　　国安优先

　　按照目前的武器管制名单，种类7包括武装车辆及火车、坦克和作战工程车、架桥车、军用卡车、水陆两栖车等，以及上述车辆的所有零部件和技术资料。这一种类共包括1.2万个产品。

　　弗罗曼表示，其中1.1万个会移到商务部名单下，移过去的产品中有50%会自动进入6月公布并生效的《战略贸易授权协议》(Strategic Trade Authorization，STA)涵盖范围。这一协议，允许美国认定的36个低风险国申请适用豁免牌照进口。另外35%则暂时仍需申请牌照，但之后会将其纳入STA范畴，最后会有15%被划为放松管制的产品列在名单底部，不需要牌照，最后这部分中国即可以购买，但其余部分仍需要申请牌照。目前尚不清楚具体哪些产品会被划到中国可免牌照购买之列。

　　弗罗曼还表示，除了举例的种类7，对种类8(太空和航空电子设备)、种类11(电子仪器)、种类15(空间设备)也在进行修改。

　　“在国务院名单上的东西，中国连申请牌照的机会都没有，但转移到商务部名单上之后，这些产品就不再被定义为军品，尽管还是会有管制并需要申请牌照，但中国起码有了申请机会。”曾在克林顿政府的商务部中主管出口管制的瑞奇(William Reinsch)向财新《新世纪》记者表示。

　　尽管中国在多个场合向美方表示希望放松对华出口管制，但从现实的角度看，此次美国对华出口管制政策调整只是其整个出口管制体系改革中次要的副产品，主要目的则是为了更好维护其国家安全。

　　“有些人在说经济利益的问题，我要强调的是这次改革和促进出口无关，和总统提出的出口倍增计划无关，根本上是为了保护国家安全，而且这次改革也不是在去管制化，确实会有一些减少管制的措施，但这不是我们的目的。”弗罗曼在前述研讨会上表示。

　　他认为，不存在所谓平衡经济利益和国家安全的说法。美国政府为了保障国家安全需要做两件事：一是将重心放在最关键的技术上，对这些技术需要加强管制；二是要保证美国军事和情报领域的技术优势。

　　尽管国会议员和政府不同部门之间各有看法，但一个公认的事实是美国的出口管制体系已经过于陈旧，试图管制的领域太广，各部门缺乏协调且效率低下，而且牵扯执法部门精力难以真正保证其核心敏感技术。

　　美国对军品和所谓“军民两用”的商品和技术进行出口管制，诸如核材料与技术、可以导致核武器、化学和生物武器扩散的商品，以及可携带上述武器的导弹技术都在此列，但上述产品都有明确的军事性质，而容易引起争议的是具有民用功能的军事产品。

　　按照目前的规定，国防产品被定义为出于军事应用目的而专门设计、开发、配置或修改的产品，其既没有大规模的民间应用，也没有和民用产品等同的性能，并且在军事或情报方面广泛应用，其中包括软件、技术、产品等。

　　按照目前的体制，美国的出口管制体系散布于不同的部门之中，军民两用商品和技术出口主要由商务部的工业与安全局管理牌照发放，CCL是该部门的主要名单。

　　以原产地为美国的商品和技术出口为例，首先要看某项商品是否应该被分配给一个出口管制分类编号，这些编号全部列在CCL上。如果该商品属于CCL所列的范围，那么出口商需要将其受管制理由同《国家图表》上所列最终目的地国匹配，通过图表的坐标系确定该产品是否需要许可证。即使上述验证豁免了该产品的许可证，但基于最终用途和最终用户的关系，该出口商仍可能需要申请许可证。

　　USML名单上的军品和技术出口，则由国务院管理。USML下面的几乎所有产品出口都需要申请牌照，只有加拿大因为其被美国认为属于同一防区而有部分例外，此后英国和澳大利亚在2010年也获得了部分牌照豁免权。和CCL内产品不同的是，USML的产品牌照要求是基于产品的性质而非终端应用方式和终端用户，而且禁止出口到美国单边制裁的国家和联合国划定的武器禁运国。

　　此外，针对特定国家的经济和贸易制裁则由财政部负责，国防部则对上述各部门提供支持，具体执行者则除了上述部门，还包括国土安全部和司法部及其下属机构，而且各个部门的没有统一的信息联网，无法共享监管信息。

　　这一设计的初衷，主要是为了在各个机构之间制衡以保证审核的严格，却由此带来部门职权重叠。美国国会研究处在近期的一份报告中，称这一混乱的体系既被出口商抨击为“过于严格”，又被防扩散支持者称为“管制不足”。美国审计总署(GAO)2007年的一份报告，也表示各个涉及出口管制的部门之间“缺乏协调”，国务院和商务部之间对出口商品管辖权存在争议，牌照发放程序缺乏效率且存在不必要的拖延，并且对管制的有效性缺乏系统性评估机制。

　　改革方向

　　6月16日生效的《战略贸易授权协议》，被视为出口管制改革具有实质性意义的第一步。它首先重新划分了管制体系内的国家层次，包括阿根廷、英国、德国在内的36个国家被列为第一层级，即“最受信任”的国家，对于高度管制产品拥有申请牌照豁免的权力，而处于第二层级的国家或地区从过去的127个骤减至8个，包括阿尔巴尼亚、中国香港、印度、以色列、新加坡、南非和中国台湾，这些国家或地区也可申请牌照豁免，但需受“国家安全原因”限制。

　　美国希望，此调整在保障技术领先的同时使盟国获益，以在更广泛的层面维护自身国家安全，至于被认定不会影响其技术优势和国家安全的产品才可出口至其他国家，中国显然属于后者。

　　其次，这一协议缩小了需要高度管制的产品范围。Arent Fox律师事务所在一份报告中分析称，在此前政府草案中，工业与安全局列出了50项高度管制的产品项目，表示会考虑这些项目是否全部或仅部分放进针对第二层级国家或地区的协议中。但是在最终出台的协议内，它明确了11个项目可以整体申请牌照豁免，另有38个项目部分受限。

　　在瑞奇看来，国家安全确是开启改革的主导因素，但经济因素并非不在考虑范围，随着美国经济低迷的走势正变得逐渐重要，而针对中国开放的项目选择可能会根据市场来定。

　　2009年8月，奥巴马政府对整个出口管制体系开始全面审查，次年4月国防部长盖茨则提出“四个一”方案，即建立单一出口管制牌照发放单位，建立统一的管制名录，成立单一的执行协调机构，整合各部门的信息系统以建立统一系统。

　　按照计划，整个改革分为三个阶段，第一阶段主要是明确管制内容和定义，建立协同执法机构和改进牌照审批流程；第二阶段则是将CCL和USML各自划分出对应的管制级别，从单边管制向多边管制发展，并整合各部门信息系统以形成统一的电子牌照系统，目前正处于这一阶段；第三阶段则是形成单一名单，并建立单一的牌照审批机构，最后这一阶段需要得到国会批准。

　　目前，将商品从USML移到CCL并不需要经国会批准，但政府部门需要向国会发出通知，国会需要在30天内答复是否否决。“从实际操作来看，国会往往会拖延很长时间，去年平均时间大概是217天。”瑞奇说。

　　由于出口管制涉及的法律《出口管理法案》(Export Administration Act，EAA)已过期，本届国会正在准备更新这一法案。对于改革前景，前任国家安全委员会出口管制改革小组成员帕斯科(Brandt Pasco)向财新《新世纪》记者表示，目前国会成员意见还难以评判，但在政府角度来看，和以往政府最终失败的改革不同，此次奥巴马政府决心很大，相信会有实质性进展。