黄河沿岸6省少收2.16亿：水资源费征管乱象调查

孙春芳 杨忠昆

　　核心提示：水利建设资金缺口巨大，要从地方土地出让金中提取，但其征管利用漏洞很多。

　　一纸审计报告，将水资源费征管问题推入公众视野。

　　日前，国家审计署发布了《黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金审计调查结果》（以下简称“ 36号审计公告”），其中称，黄河沿岸6省区的256家企事业单位在2年内欠缴水资源费2.16亿元。

　　中国水科院一位不愿具名的专家表示，一方面是水利建设资金缺口巨大，要从地方土地出让金中提取，另一方面却是水资源费征管和利用漏洞和问题很多。黄河流经的9个省区当中，仅6个省区就查出欠缴这么多水资源费的问题，如果加上长江等其他流域，全国水资源费欠缴规模惊人。

　　记者调查发现，水资源费是由“水法”规定的对直接使用水资源者收取的费用，但目前这项收费的征管仍存在很多不规范，欠征欠缴水资源费成了普遍和长期存在的现象，而水资源费的使用，亦违背“主要用于水利建设”的初衷，近半水资源费用途是用于行政经费的。

　　征管混乱

　　“36号审计公告”中指出，甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、河南、山东6个省区的4个省级、10个市级和20个县级水利、环保、建设等主管部门或自来水公司等代征单位共欠征水资源费2.16亿元；以上6个省区的256家企事业单位欠缴水资源费2.16亿元。

　　审计署一位不愿具名的内部人士称，他们只审核账目上的数据，未征缴的部分是由于没有这部分账目才被披露，至于这些部分账目是已经征缴而相关票据遗失，还是确实没有征缴，他们无从得知。

　　黄河水利委员会宣传部有关人士对本报表示，水资源费的征缴问题不在黄委会的职责范围，水资源费的收取和使用均不走黄委会的账。

　　而“36号审计公告”涉及的陕西和宁夏两省区的水利厅有关人员，均在电话中对本报记者表示，水资源费与黄委无关，都是各省独立制定收费标准并征收，收取后用于地方水利建设。

　　这一点与《取水许可和水资源费征收管理条例》的表述不尽一致。

　　上述“条例”关于水资源费征收的部分内容显示：水资源费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定。其中，由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准，由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、水行政主管部门制定。

　　河南省水利厅水政处一位人士表示，水资源费由地方水利厅收取，但必须上缴地方国库，归入地方财政，用的时候由地方财政厅拨给，水资源费的收取使用采用的是“收支两条线”的方法。

　　而河南水利厅水政处的一位李姓副处长则称，水资源费征收的范围比较庞杂，而征收的队伍相对薄弱，而水资源费又不像税收那样完善和具有强制性，因此往往会有一些单位成了缴费的“漏网之鱼。”

　　中国水科院水资源所教授蒋云钟表示，收缴的水资源费中的10%必须上缴给中央国库，由中央统筹，但实际执行情况则不容乐观，“很多地方，很多时候不一定足额上缴。”

　　而对于地方征缴水资源费情况，蒋云钟则称，目前取水单位太过凌乱，水利部门没有一个严格完整的征收网络，因此征收情况比较混乱，“欠征欠缴”属于一个比较普遍和长期的现象。

　　河海大学水利水电学院副院长方国华曾对全国的水资源费征缴和使用情况做过一个全面的统计和分析。方国华表示，水资源征收的标准差异过大，从每平方米几分钱（农业用水）和几十块钱（城市的洗车业和洗浴业），但也有一个一般的规律，即地下水高于地表水、超采区地下水高于非超采区地下水，工业用水高于生活用水。

　　除了因水资源用途不同而导致征收标准差异之外，各地的经济发达程度也是一个重要因素，经济发达地区如天津、北京的水资源费征收标准和每年的费用要远远高于宁夏、青海得西部贫困地区。

　　方国华所做的统计最新数据截止到2005年，那一年全国共征收水资源费46.48亿元，其中征收额最大的是北京，为10.22亿元，征收额最小的是青海，为238.6万元。

　　“最新的数据目前还没有收集全，从1998年到2005年的数据来看，水资源费的增长幅度为26.97%，按此推算，这两年的水资源费总额大约在200多亿，未来如果征收标准再提高，范围再扩大的话，有望能达到300亿左右。”方国华如是说。

　　收费近半用于行政开支

　　“水法”规定，水资源费应按“取之于水和用之于水”原则，纳入地方财政，作为开发水资源和水管理的专项资金。

　　担任多个城市水务改制顾问的北京大岳咨询公司总经理金永祥表示，据他了解大多数城市的水资源费主要用于弥补水务部门和自来水公司、城市管道基础设施建设等方面的开支。

　　据统计，1998至2005年我国共征收水资源费170.53亿元，共支出水资源费109.28亿元，水资源费支出占总收的64.08% 。

　　从水资源费的用途来看，目前水资源费的显性用途主要是在水资源管理的基础工作以及人员工资上，这两项开支分别占14.07%和13.02%，如果加上管理费用等成本，行政管理性费用在水资源费使用用途当中占比近一半。

　　方国华表示，近年来水资源费的使用途径与往年相比，因无多大改变，而由于水利部门增加的一些编制和近年来物价水平的提高，用于行政开支的比例可能有所上升。

　　例如，甘肃省榆中县水政水资源办公室等6个单位挤占挪用专项资金384万元，用于弥补公用经费等。

　　金永祥说，很多地方政府由于财政紧张，原本就捉襟见肘的水资源费被挪作他用，这种现象也很突出。而水资源费之所以被大量用于开工资等行政性开支，或源于水利部门水利建设经费紧缺。

　　在2011年的中央“一号文件”未出台之前，水利部门水利建设的自有资金主要来源有二：一是水利建设基金，二是水资源费。以2010为例，当年的水利建设基金约为180亿左右，水资源费则在200亿左右。而当年的水利建设总投资约为2000亿，这中间的巨大差额主要靠中央财政填补。

　　此外，水利部部长陈雷在今年“两会”时候表示，“十二五”期间每年的投资将会在4000亿元左右。

　　虽然“一号文件”中规定土地出让收益的10%用于农田水利建设，但具体的计提和使用办法直到今年7月份才由财政部颁布，按财政部门的规定，这笔资金是按季度计提，也就是说，2011年10月初，水利部门才能从财政部门那儿拿到这笔钱，而且能拿到多少，还是个疑问。

　　湖南水利厅规计处处长葛国华对记者表示，水利部门一些机构很多是吃饭财政，例如久治不愈的水利设施管护问题，很大原因在于经费不足，“成立一个管护的机构，而拨给它的钱仅仅只够开这些人员的工资，没有钱，管护的工作如何去做？”

　　水资源费按规定只能用于水资源的勘察、配置、检测、节约、保护等工作上，但方国华表示，部分地区水资源费比较少，导致上述这些工作无法有效开展，而这征管人员不足，工作无法铺开，导致一些单位和地方的水资源费收不上来，这就导致了恶性循环。

　　“部分省市的水资源费征收管理办法过于陈旧，不论是征收办法，还是征收机制，已经远远不适应当前经济发展的形势和水资源使用的现状。”方国华称。

　　前黄河水利委员会水政水资源局法规处处长董黎光称，水资源费作为费用，理论上是以付出的劳动或提供服务的成本作为收取的依据。但目前对水资源费的性质定位没有统一的解释，也使水资源费的内涵模糊不清：但究竟哪些应该由水资源费弥补，或多大比例应该由水资源费弥补等，至今没有在理论上和法律上给予明确而清晰的界定。