许正中详解全国主体功能区战略规划

　　2010年底，我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》出台。《规划》明确我国将构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群。

　　

　　科技部国家区域经济规划委托项目首席科学家、国家行政学院教授许正中

　　（中国经济网 记者/王耀峰 摄）

　　我国过去在国土资源规划中存在哪些问题？新规划将如何来深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措？将如何推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局？

　　空间单元过大，发展不应齐头并进

　　几千年来，我国的国土开发都是以农业为主，即使近代工业化有了较大发展，但实际全国发展并不平衡。按照以往的规划，从政策上将全国划分为东北老工业基地、中部地区、东部沿海地区和西部地区四个经济板块。但是按照这样的空间划分，在制定并实施政策的时候，“空间单元”太大，而且不具有差异性。比如西部12个省，四川的条件和西藏的条件是完全不同的，又比如内蒙古，东西幅度几千公里，条件几乎不完全一样，要给予这些地区同样的政策是不合适的，这是空间单元的问题。

　　另外，全国各地的发展也是齐头并进，区域缺乏核心，齐头并进就等于什么也没有抓，没有差异化、没有特色。从世界经济发展规律看，大约60%多的人生活在离海岸线一百公里以内，而这样的大城市群支撑着一半以上的GDP。虽然我国近几年的经济增长极使一些地区的经济有了较快发展，但是带动作用和辐射作用还没有发挥。目前，我国以省为单位进行规划，各省、市、乡、县都发展经济，齐头并进，却无法实现良好的效果。

　　空间规划代替时间规划保持可持续发展

　　“十二五”规划和以往五年规划最大的区别就是主体功能区的推行，这是第一次以空间规划替代时间规划。从“一五”到“十一五”，都是以时间为轴来布局。而“十二五”不仅有时间规划，还有空间规划——主体功能区，这是中央在我国加速城市化和工业化过程中的一个重要布局。

　　主体功能区是根据资源、环境、气候、人口等对中国的国土重新进行规划。从整个人类的发展过程来看，中国经历了从农业社会向工业社会和城市社会的转型。农业社会是以土地作为最重要的生产资源，而随着知识经济和工业经济的发展，土地的作用明显降低，在每一块土地上都承载人口、经济和环境已经变得不可能。特别是改革开放30年来，追赶型工业化的发展模式导致了资源环境大量的浪费。基于可持续发展的角度，必须要提出一种新的发展方式，减少对资源环境的破坏。

　　于是，主体功能区的概念被提出，它是根据资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，把整个国土划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。优化开发区主要是指长三角城市群、珠三角城市群、环渤海城市群等，这些地区规模性开发强度已经很大，深圳达到40%多，北京也有20%多，而日本、荷兰的开发强度是百分之十几，英国仅有6%。而这三个城市群的面积占国土的14%，人口也占14%，GDP却占了将近40%。这些地区的开发强度过大，需要优化结构发展。

　　重点开发区要解决的是增长的问题，规划以中西部为主划分了十大城市群，这些地区具有一定的经济基础，资源环境承载力较强，发展潜力较大，可以承接禁止开发区转移来的人口，有条件聚集发展经济。限制开发区是资源环境承载力较弱、不适宜进行大规模开发的地区，一方面要集约化，另一方面又要提供农产品和生态产品，既要调节生态，又要提供产品、保障人居。禁止开发区并不是禁止发展，而是需要保护的自然保护区，比如三江源水源地、历史文化遗产、森林公园、世界地质公园等。

　　按照过去的发展思路，表面看我们已经走出了短缺经济，但当发展到一定程度时却会突然发现，我们各方面的资源都存在短缺现象。过去的发展方式已经不能再适应可持续发展的要求，由空间规划代替时间规划，以空间为主进行时序开发，这是基于承载力和可持续发展的必然。

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　　（责任编辑：孔令雪）

　　

　　"主体功能区"的"主体"可以有主有次

　　主体功能区的主体，就是要有主有次。在优化开发区里也要限制或禁止发展。就像芝加哥，在建市之初沿着密西根湖放了很大的一片作为绿地，千禧公园就在这里。纽约也有一个中央公园是禁止开发、受法律保护的。而寸土寸金的曼哈顿华人街只有1平方公里，就安排就业40万人，容纳了2000多家世界级的金融机构，300多家世界500强总部，对世界GDP的增长有很大影响。即使是这么密集开发的地方也有限制、有禁止、有优化的。同样，禁止开发区也不是完全禁止的，也可以根据具体情况开发一些适宜的旅游资源。而限制开发区又分为两部分，一部分是适宜发展农业的农产品主产区，在该地区有良好的农业发展条件，可以大力提高农业发展水平，而另一部分是重点生态功能区，自然资源承载力薄弱，不适宜大规模发展工业化和城镇化，可以适当增加生态农业的发展。

　　因此，主体功能区中四类功能区的划分并不是绝对的，而是有主有次、相互包容、相互协调、共同发展的。而主体功能区规划的推行一定要上升为国家的意志，法律的刚性，这样才能解决危机。

　　跳出资源开发，增加教育投入

　　主体功能区并不仅仅是对国土资源严格进行布局，从严格意义上讲，主体功能区的真正推行应该基于简单的概念之上。过去我们认为，一个地方有资源就建资源城市，等资源枯竭了，这个城市就衰亡了，但实际不应该这样去布局。我们要用新的观点看，就是在重点开发区基于能源和资源。而在能源和资源问题之上，还应考虑一个更重要的问题，就是现代经济的主要推动力发生了重大变化，主要在于技术、技能和创业。过去我们认为，没有能源和资源就几乎不可能发展，但现在不是这样，经济双转型不仅要搞工业化，还要大规模搞城市化和知识化。站在全球的角度之上，在进行规划时不要仅仅基于我们自己的能源和资源，还要跳出资源开发，增加教育投入。比如美国，在此次金融危机以后，立即增加教育的投入，奥巴马第一次在美国总统任内提出，四年向中国派遣10万名留学生，这是财富标志发生了变化。过去我们的财富标志是钢铁，现在的财富标志是知识。我国每年用于购买芯片的外汇比买矿石和原油的外汇还多。所以，在能源和资源开发方面必须要有国际性，要增加对教育的投入，储备知识和技术，在推进主体功能区规划过程中改变原有的能源结构。

　　解决梯度转移，找准基准单元

　　西部怎么解决梯度转移问题？改革开放30年来，西部也在进行改革开放，在一定程度上有了发展，而在新产业设计方面，有些发明是西部人创造的，却在东部开花结果，因此，传统上一直认为的产业转移是一层层向外转移的概念还有待商榷。这次规划中西部的两个区——重庆的两江经济区，陕西的西咸经济区，再加上滨海新区、浦东新区，这是四个副省级的区域，它们需要进化并不断攀升。两江区和西咸新区是大学最密集的地区，这样的地区如果能率先实现突破，变成知识经济区，问题就解决了，就可以让追随变为引领。要是平面的、梯度的转移，必然是落后的。西咸经济区、两江经济区率先建立以知识经济支撑的高端、高附加值的产业，又是国际化的，这样就把“路径”缩短了。芝加哥现在大部分产业都在做动漫，没有工业和农业了。

　　另外，西部落后不落后关键还要看基准单元是什么。现在很多人都把主体功能区细分到县级，县里也要划分优化、重点、限制和禁止。主体功能区的单元划得越小错误越大，不能在三江源地区选一个点进行发展，单元越大合理性越强。主体功能区规划提出的的“四三二”，“二”是中央和省，再细化就是以省为单位布局，不能再细划到县里。在西部，支撑产业的基准人口单元是40万。以现在西部县级的人口数量还达不到基准单元的要求，再进行划分就无法发展，更谈不上聚集化、专业化和城市化了。只有找准基准单元才能找准切入点，再进行城市化和聚集化，才不会走过去先开发再污染再治理的老路。

　　实现“三个集约、两个切换”

　　

　　主体功能区规划中提到的“两横三纵”指的是城市带和城市群的分布，在“两横三纵”的区域要重点发展，其他地区，尤其是限制开发区和禁止开发区的人要向这里集中。

　　

　　科技部国家区域经济规划委托项目首席科学家、国家行政学院教授许正中

　　（中国经济网 记者/王耀峰 摄）

　　由此可以提出“三个集约、两个切换”。三个集约就是人口向中心城市和重点城市转移，土地要集约化，在产业集中的过程中实现人口的集中。并不是每一寸土地都能产生GDP，GDP在全国范围内也不是平均分布的，因此需要向三个集约发展。两个切换，第一指的是农民身份向市民身份的切换，这是尤为重要的，而我国现行的工作做得还不够，现在农村和城市社保差距就是不正确的，社保的差距将导致人口的不流动，宏观政策的变化是现代社会发展导致出现问题的关键中的关键。第二个切换是静态的农业社会向动态的城市社会切换。这两个切换是在很大张力下的思维。

　　“三园互动”解决农民向城镇转移的城市化问题

　　三园互动是主体功能区与现代开发区的问题。通过对农业主产区的调研可知，农村人均占有的耕地比城市大得多，河南大概有28倍，河北30多倍，内蒙50多倍，耕地越集约就要促使越多的人进城，通过搞新农村建设，用宅基地换楼，把人们集中到楼上，接着再向城市集中，在城市中建安居园，为农村进城的人提供居住保障。随着农民进城，教育水平大大提高，人们获取了更多的知识，就开始利用知识谋求生存，于是建立创业园，1个人创业能带动13个人就业。此次金融危机的爆发导致了2000万人由城市涌回农村，如果把他们集中在中心城镇，鼓励并指导他们创业，由创业又带动就业，从而一系列解决了农民问题。建立了安居园和创业园之后，还要建立培训园，对劳动者进行知识和技术的培训，不断提高劳动者技能，促进产业发展。农民上交土地得到安居房，然后增加技能进行创业，把整个产业进行联动，安居园、创业园、培训园，三者互动解决农民向城镇转移的城市化问题，并且在试点地区已经取得了很好的效果。

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　　（责任编辑：孔令雪）

　　推进主体功能区规划，划分各级政府和部门之间的责、权、利

　　推进主体功能区规划就要强调约束力和权威性，目前我国有十几个省已经编制了自己的主体功能区规划，而且通过了国家论证，特别是福建、辽宁、广东、黑龙江，这些地方都是走到前面的。而主体功能区规划真正的落实还要依靠地方政府，地方政府要增加自觉性，还要改变考评标准。所以，对于不同类型的区县，其考评标准也应该是不一样的，这样才能把起跑线拉平。而不同政府和部门的责、权、利应该是对称的，这就要建立专业化的制衡机制。

　　专业化的机制是先设计一套评价标准，这些评价标准是科学的、合理的。其次，需要第三方评价。规划的专业化就是要公开，责、权、利的关键就是要阳光，就应该让百姓监督，进行一种体制内的再改造。近期，南宁市就建立了一个公共评价网，百姓可以直接到网上来评价。主体功能区也可以办一个中国主体功能区公开网，如果禁止开发区域一旦开发了，人们可以马上举报，举报要进入体制内，在体制内部也是专业化制衡。信息化时代，一切资源和信息都可以在网上共享，我们要在主体功能区建设的过程当中率先导入这一体制，让我们的行政体制、经济发展、文化建设、社会治理模式之间进行良性互动。传统社会和现代社会的主要区别就是，传统社会的新技术、思维、想法扩散的太慢，而现代社会有了网络，扩散了，才能进行良性互动。

　　始于规划，重在落实

　　主体功能区规划推行的意义非常巨大，应该是基础性的，纲领性的，而且是约束性的，只有这样才能落实，而且落实比规划更重要。

　　限制开发区和禁止开发区需要解决人口转移的问题，这个转移应该通过产业转移带动，而不是通过行政带动。而在转移的过程中，要用利益驱动和利益引领来解决问题。对于中央和一些省来说，在区域调整过程中配套措施的问题可能比主体功能区规划本身还重要，没有配套是不行的。禁止开发区的人口进城后，优化开发区和重点开发区就要有相应的户籍、就业、培训等政策手段，提供机会吸纳更多的转移人口，把提高技能、技术、创业放到重点，不要仅仅局限于行政区划，而要彻底把主体功能区规划落到实处。

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　　作者：国家行政学院教授许正中

　　（责任编辑：孔令雪）