都江堰模式：城乡统筹变革城市发展

　　彭戈 党鹏

　　访四川都江堰市委书记刘俊林

　　经过8年的“自费”统筹城乡改革，地处成都城市圈第三圈层的都江堰,在全国率先实施了新型农村合作医疗和农村产权制度改革试点，实施了财政集中支付、土地统规统供、统规统建安置、失地农民保障等一系列重大改革。

　　从2003年起，成都市为打破城乡二元结构，探索解决三农问题的新途径，发起了一场史无前例的统筹城乡的“自费”改革试验。而都江堰市则在这场改革中一直充当着排头兵的角色。

　　随着改革的深入，“十一五”期间，都江堰全市社会消费品零售总额、固定资产投资连续五年居成都市第三圈层第一位。而都江堰的地区生产总值也跃升至第三圈层的第一位。如今，都江堰城乡统筹改革工作已取得诸多突破。近日，《中国经营报》记者专访了该市城乡统筹改革的操盘者——成都市市长助理、都江堰市委书记刘俊林，回顾了都江堰8年的改革历程。

　　１改革之难

　　都江堰当时面临的问题比较复杂，而我们从财政集中支付、土地市场规范和解决遗留问题三方面入手来解决。

　　《中国经营报》：都江堰的城乡统筹改革是在什么背景下开始实施的？分为几个阶段进行的？

　　刘俊林：都江堰市进行城乡统筹改革有两个方面的因素。一个基础性因素，一个是灾后重建：八年前成都进行城乡统筹部署，试图从基础层面和制度层面来解决三农问题，消除城乡二元结构，这是进行这场改革的动力和根本原因。要解决的就是长期以来，城乡发展不平衡的问题。

　　我们的城乡统筹改革已经进行了两个阶段。第一个阶段是2003年成都提出城乡统筹后，主要还是从“三个集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中）为抓手来进行的，还未涉及到农村产权制度的改革。

　　第二个阶段从2007年开始，中央确定成都市作为全国统筹城乡经济综合配套改革实验区，按照十七大三中全会精神，要推动城乡生产要素的自由流动。这位成都城乡统筹提供了新的思路，也赋予了新的责任。都江堰在这样的纲要统领下，结合灾后重建，在农村产权制度改革领域进行了更多的探索。

　　在2003年，都江堰的财力非常有限，当年财政总收入才4.95亿元，想要进行一些基础设施建设，财力就非常紧张。

　　另外，当时都江堰还面临一个问题：就是资源的分散，尤其体现在土地资源利用方面。土地分散主要体现在土地价值被低估，当年都江堰出让4800亩土地，但收益才3000多万元。这也导致了一个结果，基础建设投资捉襟见肘。

　　《中国经营报》：都江堰的城乡统筹改革抓手在哪里？

　　刘俊林：都江堰当时面临的问题比较复杂，而我们从财政集中支付、土地市场规范和解决遗留问题三方面入手来解决。

　　第一步，在2004年，我们提出进行财政改革，规范财政体系，进行集中支付。这对当时处于成都市所辖区县第三圈层、财力中等偏下的都江堰来说，集中支付可以彰显公平。但是改革一开始非常困难，部门利益纠葛复杂，财政改革遇到了极强的反弹，各政府部门有意见，这是最难的一个阶段。

　　第二步，当年我们力排众议，提出规范土地市场问题，推行土地集中供应。2004年正值国家进行土地规划的编制，都江堰提出进行统征统供。对一些企业长期闲置用地必须收回，同时大幅提升对农民的拆迁安置补偿标准。

　　虽然当时提高补偿标准对财政压力暂时很大，但是经过依法供地、强制收回几千亩闲置土地等办法，在年底就出现了很大的改善：财政收入增加，土地收益增加，农民意见也开始转变。在2004年我们出让土地面积只有1000多亩，只占2003年的三分之一，但是财政可支配收入却达到8000多万元。另外追缴了土地欠款，财政效率也提高了。

　　第三步，是解决遗留问题，尤其是对失地农民的社保遗留问题，都江堰涉及到三万多人，在2004～2005年财力还是紧张的情况下，最终得以彻底、成功解决。

　　《中国经营报》：这样一场改革涉及到很多人的利益，为此，都江堰市委市政府感受到压力了吗？

　　刘俊林：这场改革就是革自己的命，当时有很多工作上的阻力以及外界的质疑。关键是在于摆正位置，按制度规范办事。

　　通过改革，在城乡统筹的进程中来解决问题，当时很多人还对这一模式表示质疑。但通过改革，农民得到实惠，社会发展稳定。尤其是财政收入，在2005年达到10亿元，2006年14亿元。2007年突破30亿元。这让外界对都江堰的评价开始有了新的认识：原来都江堰通过改革，能有如此的经济规模。

　　２改革深水区

　　通过城乡统筹，我们发现，对农村产权的确权产权确实能带来巨大成效，为农村灾后重建资金筹措也起到了很大的作用。

　　《中国经营报》：此后的城乡统筹改革进程，主要围绕着哪些方面展开？在新的阶段又面临着什么样的任务？

　　刘俊林：在2007年，随着成都统筹城乡综合配套改革试验区的正式获批，成都的改革从自费阶段上升到国家战略层面。试验区有先行先试的权利，不怕试错。都江堰市开始全面铺开城乡统筹改革，尤其是开始深入到农村产权改革领域。在2008年春节前后，成都市多次召开会议，统一思想，要求深入改革，而产权制度改革就是核心内容之一。

　　根据都江堰之前进行的一系列改革实践，成都市委市政府认为我们能够在产权改革方面走在前面，都江堰被列入四个首批试点县市。

　　《中国经营报》：可否介绍一下，都江堰进行农村产权制度改革的方向和重点是什么？

　　刘俊林：当时我们选择在柳街镇鹤鸣村试点。这场试点改革让鹤鸣村成为中国农村产权制度改革的第一村。

　　该村是都江堰在1980年进行农村家庭联产承包制的试点村，但这些年经济基础较差，而越是落后就越有改革动力。另外它不是城乡结合带，产权清晰，更具备实验的条件。当时我们积极进行探索，试点改革在鹤鸣村所在的柳街镇也全面铺开，同时还在其他乡镇各选一个村作为试点。改革重点锁定了好几个方面：开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营权流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转试点。

　　在产权制度改革试点过程中，我们坚持以农民群众为主体，避免“代民做主”。在将资源分配的权利交回到农民群众手中的同时，还通过乡村议事会制度等探索了一套比较行之有效的基层治理结构。

　　在“5·12”汶川大地震之前，我们的试点工作已经取得了一定的经验，当时已准备在此期间对外正式宣布，但被地震打乱。通过产权制度改革，鹤鸣村在地震前完成土地流转1250亩，建成了两个蔬菜基地、一个鲜花基地，解决了大部分村民的就业问题。每年给当地群众带来近300万元的收入，效果很好。

　　地震发生后，成都市决定继续坚定不移地推进这场改革实验。同时，通过城乡统筹，我们发现，对农村产权的确权产权确实能带来巨大成效，为农村灾后重建资金筹措也起到了很大的作用。

　　在重建过程中，当时社会资金不敢来，部分受灾农民没有能力重建。因此，通过确权，在政府出资的担保公司所担保的条件下，产权证可以到银行抵押贷款。先从成都的银行开始，再逐渐推广到其他银行。这样就解决了资金问题，群众、企业愿意，政府也需要。尤其是将土地综合整治，扩展到一个村的联建，到几个村的联建，从而完成基础配套建设。

　　３改革未来时

　　改革的下一步关键点在于，要形成城乡土地要素资源的同权、同责、同利。这是我们的改革方向。

　　《中国经营报》：通过8年城乡统筹改革试验，都江堰改革的成效体现在哪些方面？

　　刘俊林：通过城乡统筹试验，应该说都江堰市城乡统筹的基础在不断夯实。八年前，都江堰市在成都第三圈层还只位列中等偏下。但这八年来，我们通过推行“三个集中”，工业集中发展布局得到了优化调整、土地集中规模经营的速度大大加快，农民集中居住度大幅提升。我们在全国率先实施了新型农村合作医疗和农村产权制度改革试点，实施了财政集中支付、土地统规统供、统规统建安置、失地农民保障和规范化服务性政府建设等一系列重大改革。在“十一五”期间，都江堰全市社会消费品零售总额、固定资产投资连续五年居成都市第三圈层第一位。而都江堰市的地区生产总值也跃升至第三圈层的第一位。

　　《中国经营报》：作为城乡统筹改革的排头兵，都江堰市改革的下一步方向是什么？

　　刘俊林：在统筹城乡改革中，农村产权制度改革领域的确权、颁证还只是一个基点，是改革中的一个过程。改革的下一步关键点在于，要形成城乡土地要素资源的同权、同责、同利。这是我们的改革方向。

　　我们下一步的改革，依旧要坚持进行体制创新，围绕推进城乡生产要素自由流动的方向进行。包括农村产权股份化改造、进一步健全农村产权流转机制、加快建立城乡统一的建设用地市场以及完善高效的产权流转服务体系等领域，都会是我们下一步改革探索的方向。

　　《中国经营报》：今年年初，都江堰提出将投资拉动转型到产业拉动。这是基于灾后重建的基本完成和城乡统筹改革取得初步成果吗？都江堰在产业带动方面有着怎样的规划？

　　刘俊林：经过三年的灾后重建，可以说，都江堰市已经取得了全面胜利。在三年中，都江堰共投资398亿元，目前95%以上项目都建设完成，安置7.5万户住房。通过投资拉动和城乡统筹改革，为都江堰今后的发展奠定了良好的基础。

　　但是重建完成后，仅靠投资肯定不会有大的希望，而且资源会枯竭，必须依托产业转型。在产业支撑上，都江堰目前重点发展文化创意、软件外包产业。这里有一流的学校、医院等服务体系，同时还有东软学院等高校，提供软件服务的人才。同时，成都市区的空间资源有限，大城市商务成本增高。而都江堰能够提供优质的生活质量、满足员工居住和商务条件，加上深厚的文化背景，可以吸引软件业从成都转移过来。目前，都江堰已经和成都高新区、经信委协调，他们非常支持都江堰做承接地。因此，在一定的门槛条件下，都江堰可以发展可控的产业，不在多而在于优质。

　　在农业产业化方面，通过农村土地的集中和流转，引进农业龙头企业。目前在都江堰崇义建设有农业产业园区，目前拥有蔬菜基地和食用菌基地10余家，总面积5190亩。

　　旅游业是都江堰的支柱产业，收入占比近乎都江堰的一半。在地震前，旅游人数达到800万，去年达到1100万，今年会达到1500万人次。按照我们的规划，到2012年初步构建新型城乡系统，2015年初步形成国际旅游城市主题框架。国际旅游城市有着自己的内涵，目前我们已经在做相关的指标体系，具体包括：世界级的旅游资源、世界级的旅游服务产品、世界级的接待服务设施、国际化的营销系统和理念、国际化的现代服务业、国际化的人才基地。目前，都江堰只有一家五星级酒店，但在两三年内就要相继开业2～3家，通过这些指标体系的构建的不断完成，未来都江堰将成为国际旅游城市。

　　成都市8年城乡统筹改革大事记

　　2003年成都市启动改革，全面破除规划的城乡二元观念和体制，使科学规划覆盖城乡全域，引领城乡发展。

　　2007年，成都市获批成为全国首次设立的统筹城乡综合配套改革试验区，同年，成都基本形成覆盖城乡的规划体系和“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体系。

　　2008年1月，成都市启动以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，指向了统筹城乡改革的核心——农村财产权，同年成都农村产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台，以此逐步建立城乡统一的建设用地市场。

　　2009年起，成都市率先将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，设立市公共服务和公共管理村级专项资金，专门用于全市所有的村级公共服务和社会管理建设。

　　2010年，基本形成比较完备的与统筹城乡发展相适应的城乡规划法规与标准规范体系。

　　链接

　　都江堰市地处四川省成都市城西，距成都市48千米。以著名的都江堰水利工程而得名，都江堰市原名灌县，早在夏禹时代称“导江”，传说夏禹治水导江至此而得名。城区面积达1208平方千米，人口60万人。2010年，都江堰市GDP达143.5亿元，同比增长 16.6%，增幅继续位居远郊区县第一名。城镇居民人均可支配收入13721元，同比增长15.33%。

　　刘俊林简介

　　汉族，1961年12月生，四川成都人，1984年12月加入中国共产党，1979年3月参加工作， 四川省委党校区域经济专业毕业，研究生学历，注册会计师。2001年6月～2003年10月担任成都市财政局副局长、党组成员；2009年2月至今，担任都江堰市委书记。