不需再找挂靠单位 民办NGO“独立”

　　《中国经济周刊》记者 李妍|北京报道

　　“感谢郭美美，是她牵出了红十字会信任危机，才让民办NGO有了‘独立’的机会。”几位民办NGO的负责人戏谑道。

　　7月4日，在2011年民政工作年中分析会上，民政部部长李立国表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。这意味着上述三类社会组织将可以直接登记，不需再找业务主管单位挂靠。

　　此次破冰已经让数百万民办NGO等待了太久，而时间节点恰巧在红十字会信任危机之后，这不免引发了猜测——“官办的不行了，民办的必须要放开了。”一位民办NGO的负责人说。

　　清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名，用“导火索”来形容红十字会信任危机，“它加速了民办NGO‘独立’的进程”。

　　300万民办NGO等待“松绑”

　　NGO是“非政府组织”一词的英文缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，其特点是既不靠权力驱动，也不以营利为目的。

　　在我国，NGO也被称为社会组织或民间组织，它被分为两种，一种是自上而下的NGO，具有较长历史和“半官方”特色，如中国红十字基金会等组织，通常被称为“官办社会组织”或“官办NGO”。另一种是自下而上的NGO，多由民间人士自发成立，被称为“民办社会组织”或“民办NGO”。

　　“在我国，官办NGO一直处于主导地位，它们的政府背景表现出极大的影响力，在很大程度上代表了国家意志。”王名介绍说，“民办NGO更多的表现出‘草根精神’，甚至因为‘民间’的定位而一度被政府视为‘对立者’。”

　　汶川大地震时，民办NGO表现出了极强的组织能力、筹款能力和运作能力。“这是我们第一次引起了全社会和中央政府的高度关注。”一家民办NGO的负责人刘主任用“民办NGO元年”来形容2008年。

　　也就是在那一年，“民办NGO与红十字会结下了‘渊源’。”刘主任回忆说，当时，各级政府纷纷致电要求数千家民办NGO将救灾筹款交由红十字会统一支配管理，“剥夺了我们对筹款的使用权，事后也没有明确告知筹款的具体去向，这让我们非常被动，甚至在企业和公众面前丧失了信任基础。”几乎全部民办NGO不同意，但政府坚持要求。

　　这次声势浩大的“拉锯战”最终以民间NGO落败告终。“最有力的理由是绝大多数民办NGO组织没有合法身份，因此不能筹款。”刘主任认为，这次事件让公众看到了在“入门限制”下民办NGO的艰难窘境。

　　1998年，我国将社会组织按照主体特点和功能分为社会团体、基金会和民办非企业三大类，并颁布了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业登记管理暂行条例》。

　　按规定，所有社会组织的注册登记都需要两个部门的批准：一个是业务主管部门的业务审核，另一个是登记主管部门的登记审核。其中，最为重要的是前者，“‘业务审核’相当于同意‘挂靠’，业务主管部门要对社会团体负责，如财务、人事、活动范围等具体事务的管理和监督。”刘主任介绍说。

　　对于业务主管单位的范围也有严格限定，“仅指与社会组织业务范围相关的政府职能部门，或者政府授权的单位。”

　　然而，“相关”一词却成为民办NGO取得合法身份的一大障碍。“‘相关’的定义就非常广了，例如，成立一个环境研究会，它就与环保部门、教育部门、科技部门都相关。”王名认为，“相关”为业务主管单位相互推诿留下了“借口”。

　　基于“多一事不如少一事”的思维惯性，许多政府部门一般不愿意作为社会组织的业务主管部门。“我们到地方上调研的时候，很多部门明确表示，三年没有同意一家社会组织挂靠。”王名说。

　　“作为一个理性的经济人，你做事总要有所图。但是你对民间组织图什么呢？它要钱没钱，要权没权。相反，还有可能带来风险。”北京市东城区民政局的一位官员对《中国经济周刊》表示。

　　于是，一些无法在民政局注册的社会组织选择在工商部门登记为企业。“我们就要缴纳5.5％的企业所得税。”刘主任说，这对于募资本来就不易、又没有利润来源的民办NGO来说是一个额外的负担。“我们无法开具捐赠发票，还因为是‘企业’而遭受‘有利可图’的质疑。”上个月，刘主任所在的民办NGO组织的一场慈善义演刚刚“流产”。“人家说，你们企业是营利的，还让我们捐什么钱？”

　　因此，绝大多数民办NGO选择干脆不登记注册，当“黑户”。据民政部公布的数据显示，截至2010年，我国在民政部门注册的社会组织约44万个，其中社会团体24.3万个，民办非企业单位19.5万个，基金会2600多个。而据中央编译局副局长、北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在中国实际存在的社会组织可能超过300万个，且年均增长率在8%至10%。这意味着，近九成民间组织处于“非法状态”。

　　“这次民政部部长的表态无疑是一次‘大赦令’，让我们看到了希望。”一位民办NGO负责人长叹一声，“我们等了太久了。”

　　从“严审批”到“严监管”

　　虽然，红十字会危机加速了民办NGO“独立”的进程，但实际上，早在2008年，深圳就已经开始了首次尝试。

　　按照民政部的规定，社会组织按活动领域又分为经济类、科学研究类、社会事业类、公益慈善类和综合类五大类，五大类又划分为14小类。

　　2008年9月，深圳市出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，将工商经济类、社会福利类、公益慈善类三种社会组织列入首批“直接登记”的试点。2009年7月，民政部与深圳市政府签订了《推进民政事业综合配套改革合作协议》，从更高的层面肯定了深圳市尝试的意义。

　　但据曾试图在深圳登记注册的刘主任透露，“深圳只是选择性放开，针对的是极少数做得好的民间NGO，例如李连杰的壹基金，绝大多数民间NGO仍被拒之门外。”

　　2010年4月，北京也开始了试点，《中关村国家自主创新示范区条例(草案)》显示，中关村园区的社会组织可以直接在民政局登记，不再需要挂靠。这是北京首次明确社会组织“直接登记”的试点。

　　今年2月，北京市民政局局长吴世民表示，北京市将放开工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织的登记审批。“这涵盖了95％以上的社会组织。”北京市社会团体管理办公室主任温庆云在接受新华社采访时曾表示。

　　但随后，北京市社会团体办公室负责人解释称，吴局长的表态是指明趋势，实际上并没有完全放开，民间组织注册登记仍要寻找业务主管单位。

　　7月22日，《中国经济周刊》记者走进北京市民政局社会组织办事大厅，工作人员表示，“这四类确实没有完全放开，只是协助登记。”据介绍，这四类社会组织如果找不到“挂靠单位”，可以在民政局挂靠的，民政局将担任业务主管部门，不能在民政局挂靠的，民政局将协助寻找业务主管部门，并负责协调和沟通工作。“总之，没有业务主管部门还是不能登记的。”

　　直到今年3月，“十二五”规划建议中首次提及“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”，“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务”。

　　“这从中央的高度首次确立了社会组织的职能、地位和发展方向，也明确传递了社会组织合法身份的‘破冰’信号。”王名认为，这意味着政府对社会组织的态度有了本质性的改变。“从‘严审批’到‘严监管’。”

　　随着登记门槛的降低，大批社会组织将陆续“进门”，拥有合法身份。“接下来就是建立内部监管体制，比如‘组团’， 一个项目，有人提供资金，有人提供服务，有人提供志愿者。提供资金的人就会设定目标，并且负责监管。”温庆云说，“以后政府购买服务，就应该多购买这些有监管组织的服务。再让它们与其他的社会组织间形成上下游的关系。”

　　据北京市东城区民政局一位官员介绍，“政府部门已经开始重新审视与社会组织之间的关系。”与社会组织合作，甚至出资购买社会组织的服务，补充政府对社会的管理和协调功能，将是未来“携手合作”的方向。

　　据北京市民政局公布的资料显示，2010年，北京市政府财政出资1亿元，开展民生服务，向社会组织购买300项服务项目，吸引了1800多家社会组织参与。温庆云在北京市民政局社会管理组织2010年工作总结大会上曾介绍说，这些项目，撬动了23亿元的社会投资。他预计，2011年，北京市政府在这方面的投入将达到两亿元。

　　“目前购买的服务主要以民办非企业为主，例如，民办图书馆、民办学校、民办博物馆之类。”北京市东城区民政局一位官员认为，“如何做好社会组织的监管将是民政部门未来的艰巨任务。”他坦言，“现在还在尝试和探索，我们需要一个过程，所以放宽登记一定是一个循序渐进的过程，民政部部长的表态是一个方向，而不是立刻行动的任务。”

　　意料之外的冷清

　　7月22日上午9点，《中国经济周刊》记者随同天使妈妈基金负责人田雪琴一起到北京市民政局社会组织办事大厅中咨询登记注册的相关事宜。“我以为在‘大赦令’之后这里会有很多人呢！”田雪琴大姐站在空荡荡的大厅里说。

　　“这两天下雨，你们又来得早，前些天人比较多，都排队呢！”大厅中的工作人员告诉记者。

　　温庆云也曾表示，在北京市放开登记管理制度之前，他曾经对“开闸”后的汹涌人群充满想象，并为此准备了一些备用场所。但实行了一段时间发现，想象中的“井喷”场景并没有出现。

　　“很多民办NGO并不愿意登记，因为这是违背NGO原则的。”刘主任认为，民办NGO应该是独立于政府之外的社会力量，代表的是公民社会。“我们甚至是抵触政府和企业对民办NGO的渗透的。”

　　在欧洲学习时，刘主任看到了“统合主义”的结果。“欧洲的劳工组织非常多，它们把大部分劳工团结起来，与政府和企业谈判福利事宜、薪资和劳动条件等，但有些国家通过立法强制所有劳工组织都必须加入政府领导的总工会，然后禁止劳工的罢工和抗议活动。”刘主任认为，远离政府的权力控制，杜绝企业的利益诱惑是民办NGO组织存在的“精神力量”。

　　王名也表示，“并不是所有民办NGO都乐于登记。”他认为，基金会只有取得了合法身份才能顺利募款，所以，“直接登记”对基金会影响最大。其次是民办非企业，只有获得合法身份才能参与政府购买服务，“从政府获得从事公益事业所需的资金对于募资难的民办NGO来说可以形成一个稳定的资金渠道。”

　　但对于社会团体来说，“合法身份”就没有太大的吸引力了。“它们是基于爱好相同聚集在一起的，没有登记的必要。”王名介绍说，至少有30%的民间NGO是存在于社区之中的。“它们不愿意登记。”

　　“对于这些没有主动登记的社会组织，我们就主动和它们联系，让它们备案。”北京市东城区民政局官员告诉记者，“备案的社会组织比登记的社会组织还要多。”

　　那么，积极参与登记的民间NGO反应如何呢？

　　咨询之后，田雪琴大姐非常失望，“对原始资金的要求太高了。”按照规定，“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。”

　　“这些钱必须是到账资金，每年年底都会年审，不得低于这个数字。”天使妈妈的另一位负责人邓志新很苦恼，“我们能拿出这些钱来，但是不敢保证到了年底不会低于这个数字，如果突然有需要救治的孩子进来，那么就要花掉一大笔钱。”

　　天使妈妈基金会是一家公募性的儿童救助专项基金，成立至今已有近10年时间，救助儿童近百人，志愿者500多人。

　　2007年，为获得合法身份，天使妈妈基金会挂靠在中国红十字基金会下，成为二级公募基金会。“在红十字基金会下面，募款容易，用款难。”邓志新介绍说，有时候孩子已经躺在医院，急需用款，但“那边还要求走程序，根本就来不及”。

　　2010年初，天使妈妈基金会转而投靠中华少年儿童慈善救助基金会。“这个基金会也是官办的，民政部直属单位。”邓志新说，“急需用钱时，他们会把钱直接打到医院，我们回头再补办手续，提供了很大的方便。”

　　但是，3%的管理费和事事都需“找人盖章”的麻烦还是让邓志新头疼不已。“我们当然想‘独立’了，可以自己做主。”

　　最重要的是，“挂靠”使天使妈妈基金会只有5个专职人员的名额，而且薪资微薄。“所有人都没有三险一金，给保育员的工资还需按劳务费计算，800元以上就交纳20%的税收。”

　　思前想后，邓志新大姐还是权衡不好，她对记者表示，即使能够“直接登记”，她也暂时不会考虑，“因为对原始资金的要求实在太高了。”

　　社会团体

　　由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。如：中国文联、中国记协等。

　　基金会

　　是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照规定成立的非营利性法人。如：中国红十字基金会、宋庆龄基金会等。基金会分为面向公众募捐和不得面向公众募捐两种。公募基金会分为全国性和地方性两种。

　　民办非企业单位

　　是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。如：各类民办学校、医院、文艺团体、科研院所、人才交流中心等。