社会管理的店口镇试验

　　皕文

　　“三个方案都没有被村民们选中，好生不解。”浙江省诸暨市店口镇党委书记张壮雄告诉《第一财经日报》记者。

　　今年6月16日，由于持续强降雨，浦阳江店口镇三江口段决堤，导致三江口村852户房屋受灾，其中408处房屋需要修缮或拆除。洪水过后，店口镇政府启动家园重建工作，推出了三个重建方案供村民们选择。

　　让村民们自主选择，确定最终方案。按照店口镇的设想，这是店口镇探索社会管理创新的尝试，但回收的176份意见反馈表否定了上述三个方案。

　　张壮雄对本报记者坦言，在这个过程中，镇政府希望扮演第三方角色，主要是制定参与的框架、标准，提供资金支持，建立对话机制，但从目前来看没有达到预期效果。

　　所谓“社会管理创新”，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造，建构新的社会管理机制。

　　与扮演第三方角色，建立对话机制，进而在拆迁等公共事务上对本地居民进行社会管理创新相对应，面对外来人口，拥有4000多家工商业企业的“绍兴第一镇”店口镇，也采取了给予外来人口“同城待遇”的基层社会管理试验。

　　今年以来，社会管理创新，已成为一个热门话题。年初，一年一度的省部级主要领导干部研讨班主题便锁定“社会管理及其创新”。在国家“十二五”规划纲要中，社会管理内容首次单独成篇，显示其已成为决策者心目中事关中国发展的重大问题之一。

　　5月30日，中央政治局会议聚焦加强和创新社会管理问题，其重要性和紧迫性更被提到一个前所未有的高度，明确指出“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业”。

　　梳理近年来发生的群体事件，往往是细小之处未做到位，积累起来，最后导致社会矛盾和冲突。群体之间的小摩擦，可能最终导致社会不稳定。

　　新一轮城乡统筹进程中，店口镇作为浙江省小城市建设试验点，在社会管理领域所遇到的问题，在东部发达乡镇也具有比较强的代表性。

　　“参与式治理”路径

　　本报记者获得的讨论稿显示，店口镇政府提供的三种安置方案分别是：就近安置，选择合适地段建设多层公寓式住宅小区，按现有合法权证面积的三倍+人均10平方米（无偿）作为安置面积；货币补偿+限价房安置；保障性住房安置。

　　以五口之家为例，如果选择就近安置的话，该户能获得现有合法权证面积三倍（按现有合法建筑面积拆一还一）基础上增加50平方米的安置面积（无偿），超出部分按成本价核算。

　　如果村民选择货币补偿+限价房安置，每户按现有合法建筑面积评估价的500%补偿，违法建筑面积按60%补偿，可在店口镇新城华府小区选购4500元/平方米的限价房一套（市场价7500元/平方米）。

　　张壮雄对本报记者解释说，第一个方案考虑到村民的恋土情结，第二个方案考虑到就业、生活方式改变，村民也可以到城区购房，第三个是诸暨市的方案，提供给村民们作比较。

　　“政府提供三个方案，希望一次性到位。”但让他纳闷的是全都被村民们否决。

　　三江口村民俞勇告诉记者，不能接受的理由是和牛皋村的补偿标准相差太多，何况他们还是受灾户。村主任李伟强说，有了参照标准后，很多村民甚至没有认真看方案，提笔就在意见反馈表上写“不同意”。

　　牛皋村是店口镇实施宅基地置换的第一个村庄。据店口镇副镇长陈浩介绍，牛皋村的安置标准是，按政策认定的人口，第一个人口安置60平方米，从第二个人口开始，每增加一个人口再按人均40平方米累增的标准安置，产权归该户所有。

　　“被置换房屋合法建筑面积超过按人口标准安置面积的部分，被置换农户可选择货币补偿，也可以按照‘拆一还一补差价’的办法选择公寓房安置。”陈浩告诉本报记者。

　　无论哪种安置标准，村民们考虑的是如何最大化地享受城镇化的增值收益，这迫切需要一个合理的利益诉求表达机制。当前在处理城镇化过程中的征地、搬迁问题，通常都是政府做主角，村民只作为一个安置对象，即使解决一些待遇也是安抚性补偿，村民始终是被动的。

　　按照店口镇的设想，作为社会管理创新探索的一部分，镇政府提供一个大框架、标准，村民们可以在补偿细节上讨价还价。显然，村民们不买账，他们希望在补偿标准上讨论，直接否定了镇政府的大框架。

　　李伟强告诉记者，希望镇政府能够一碗水端平，否则村干部要被村民们骂作傻瓜。

　　“我们鼓励村民参与协商、谈判，但拿牛皋村作参照是不合理的，三江口村村民享受城镇化增值收益的幅度要低于牛皋村村民，根本原因在于地级差，牛皋村位于镇中心，每亩土地拍卖价达470万元/亩，三江口村也就是三分之一左右。”张壮雄说。

　　根据店口镇测算，牛皋村接近300户搬迁安置费用达3亿元，如果三江口村850多户全部参照牛皋村的安置政策，费用接近9亿元。

　　张壮雄告诉本报记者，店口镇今年可用资金也就8亿多元，对受灾群众依据本地财力给予尽可能的帮助，无可厚非，但也要考虑公共财政的承受能力。

　　如何站在一个利益相关者合作的角度，体现社会管理的新变化？

　　中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯表示，要激活社会力量参与协同社会管理，就要建立一个政府、社会和市场三者良性互动的公共关系新格局。

　　多年从事乡镇管理的张壮雄深有体会。他说，随着社会经济发展，党委、政府不能唱独角戏，应该为社会组织、公众参与社会管理提供一个好的平台、好的渠道，引导村民们参与公共服务管理，尽量少产生矛盾，甚至是不出现矛盾。

　　事实上，“参与式治理”在许多地方的出现，并非理念设计的结果，更非自上而下的推广运动的产物，而是在应对具体的公共危机的社会博弈之中脱颖而出的。

　　政府主导的探索遇到阻碍，张壮雄还是希望能继续推进。近期，店口镇镇长孙嘉江将和三江口村村民代表、党员代表对话，商讨安置事宜，希望能形成一个社会公众能认可、公共财政能承受、受灾群众能接受的安置方案。

　　“还不行的话，我们将在全镇随机抽样30~50个民意代表就三江口村安置方案征求意见，和三江口村村民的意见一起提交到年底召开的镇人代会讨论。”张壮雄说。

　　“同城待遇”试验

　　政府希望在确定的大框架下谈判，而村民们则认为大框架就不合理，这是店口镇社会管理创新中遇到的难题。

　　张壮雄认为，社会管理的一项重要内容是解决社会的公平正义。公共财政的使用应该涵盖本区域的所有社会公众，因此他不能只考虑一个三江口村。

　　2005年，中国农业税全面取消，乡镇的活动内容和日常行为发生重要变化。像店口这样的东部发达乡镇，征地拆迁和公共服务“均等化”成为乡镇治理的新内容。

　　广州市增城“6·11”事件发生后，在广东甚至整个中国，社会管理成为一个重要议题，其中，如何破解经济发展过程中长期积累下来的难题是其焦点。

　　从乡镇治理的实践看，当乡村社会爆发危及秩序的事件时，乡镇才进入治理状态的一种运作逻辑，以此保持乡村社会秩序的底线，理论上称之为“事件性治理”，既包括因天灾人祸引发的突发事件，也包括因日常性治理不足而最终爆发的事件。

　　广东省委常委、广州市委书记张广宁对媒体表示，“6·11”事件的原因是多方面的，根本的一条就是社会管理服务工作滞后，难以适应经济快速发展的需要，迫切需要改革创新，转变不合时宜的管理观念、管理方式、管理手段。

　　基于乡镇地域性特点，店口镇的社会管理试验是在“摸着石头过河”。作为“绍兴第一镇”，店口是全国最大的铜加工、管材管件、汽配、五金加工基地之一，其境内分布着近万个经济单位、4000多家工商业企业。然而，店口的发展不仅建立在本地创富精神的基础上，也依赖于源源不断涌入的外来务工者。

　　据店口镇政府调查发现，目前在店口的6万余新店口人中，约30%已在店口住了8年以上。因为店口机械产业等的特殊性，工人需要一定的技能，如何让一名外来务工者向产业工人转变，确立其对城市的归属感，店口镇的破题之法是给新店口人以“同城待遇”。

　　张壮雄告诉本报记者，店口镇投入3亿元财政资金，构筑一个针对新店口人的社保体系，给予和本地居民一样的医疗、住房、卫生、文化和子女教育权利。

　　今年初，店口镇政府发出进城购房补助政策的通知。在这份通知上，镇政府将对满足各种条件的新店口人购房实行6万至12万元不等的购房补助。与此同时，在该镇目前在建的14万平方米的住宅小区里，镇政府将选择3.5万平方米作为限价房推出，将房价限制在4500元/平方米（市场价7500元/平方米）。

　　陈浩估算，根据通知和限价房政策，将有近千户新店口人家庭可以享受到购房优惠政策。

　　根据店口镇政府今年2月起实施的新店口人大病医疗补助办法，新店口人及其子女全年住院或特殊病重病门诊医疗费用累计总额600元以上的，均可享受20%的大病医疗补贴，并在一年内可多次报销，每人全年累计最高补助限额为2万元。

　　数据显示，店口镇政府支持地方教育的财政资金从2008年的336万元上涨到2010年的1069万元，增加的投入主要用于外地学生教育。《店口镇关于进一步做好外来建设者子女接受义务教育工作的意见》指出，公办幼儿园、中小学校要根据学校办学规模实际，无条件招收外来建设者子女。

　　本报记者在一年多前的报道中指出，理论上认为，类似于经济活跃、财政雄厚的店口镇，更有能力为外来务工者提供较高水平的公共服务。因此，对这部分人社会保障程度的观察往往可以成为衡量一个地区隐藏在户口之后的公共服务水平的试金石。

　　现在看来，店口镇推行的“同城待遇”试验，或将是对城乡二元体制弊病的一种有效修复，也为未来的工业化、城市化打下了基础。今年春节过后，店口镇经济发展局组织了一项对企业的大型调查，发现民工返工率达到了90%以上。

　　在张壮雄看来，店口镇像一辆正在行进的高速列车，支撑这辆列车运行的两条轨道：一是经济发展，二是社会管理。而后者，不仅“调理”着列车的运行安全，也关涉车厢里乘客的民生福祉与幸福指数。