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“产城融合”能否拯救大上海

http://msn.finance.sina.com.cn 2011-08-18 06:16 来源: 时代周报

  本报记者 韩玮 发自上海

  新一轮造城运动在上海拉开帷幕。

  最先获得批复的是松江新城。5月底,《松江新城总体规划修改方案(2010-2020)》通过审议。未来10年,松江新城将通过承接产业、导入人口的方式,由目前的60平方公里迅猛拓展至160平方公里,最终成为拥有百万人口的“卫星城”。

  松江扩容被赋予试点意义,旨在探索“产城融合”的发展模式。而嘉定、青浦、奉贤、金山等其他6座,一同被上海“十二五”规划列为重点建设对象的郊区新城,也即将试水这一计划。

  事实上,早在10年前,为带动上海郊区发展,“一城九镇”的规划就已出台,“产城融合”是其中的主张之一,但未能实现。如今,这7座郊区“睡城”能否借助“产城融合”的契机成功“醒”来?

  落寞“睡城”

  公司的聚会总是安排在晚上,这让张晓音成了“扫兴之人”。每次,等不到同事“杀”(“三国杀”,一种桌面游戏)上几盘,她就得中途退场,以免错过末班地铁。她在松江新城的家,距离公司所在的中山公园商圈1个半小时的地铁路程。

  “我养了一条大白熊,是巨型犬,第一次去思贤公园时,它兴奋得不得了。除了那儿,全上海恐怕找不到第二块宽敞的地儿可供它撒欢了。”因为热爱松江的蓝天、白云以及低廉的房租,2008年,张晓音退了市区的房子,转租到思贤公园附近。

  那年2月,美国《时代》周刊封面文章写道,随着中产阶层人口迅猛增加,中国开始了从城市中心向郊区逃离的“短征”(ShortMarch)进程。

  但至今,张晓音并非这个城市的大多数。“很多同事不理解,他们说,活在上海就是为了享受城市生活的便利,而松江是与上海脱节的另一个世界。”

  “去年,男友和几个朋友开始创业,由于租金便宜,将办公室设在了这里。”与不少新上海人类似,受市区房租、房价“牵累”,张晓音离不开生活成本相对低廉的松江,并有更多时间发现那里的“怪象”。

  她住的小高层里,除了几户松江当地人,几乎没有上海人。每户人员构成类似:一对年轻夫妇加一两位老人,白天,前者挤着地铁去市区工作,后者照顾孩子,料理家事。

  而这一现象的部分原因在于,偌大的新城竟没有好的幼儿园、小学,也没有区重点中学;菜场数量很少,大卖场更少,购物中心基本没有,邮局、书店、电影院都在步行20分钟的距离之外。“马桶堵了,找不着维修工;厨房脏了,叫不到钟点工,而当地最多的工作机会,是去生产笔记本电脑的企业做工人。”“睡”城由此得名,沉睡的城市。

  傍晚,遛狗的晓音朝着背离地铁的方向,步入新城深处。夜幕中,大马路空空荡荡,树影重重,路边的小高层隐在暗夜中,只有稀疏的几扇窗户亮着灯。“越往深处,我越想起另一个别称—鬼城。”张晓音说。

  “新城的多数住宅楼建于2005年-2006年,已经出售,但住率很低,特别是离地铁较远的楼盘,甚至不到20%。”刘仕华是上海松居房产老员工,他告诉时代周报记者,当初,松江新城不少项目被直接安排在浙江温州、宁波等地开盘,购买者中不乏投资客,而今,有的转卖,有的出租,更多的是—空置。

  “这些新城无一不是政府廉价供地、开发商高调出位、以土地财政为依托,偏重于以房地产开发经营为先导的堆砌式开发模式。”近期,洲联集团?五合智库总经理邹毅调研了国内数个“睡城”的开发建设后如此评述。“产城融合”由此展开—向“空壳”中转移产业,并导入人口。

  沪第三轮郊区建设潮

  “产城融合,是一种很好的发展模式。”上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈告诉时代周报记者,中国的城市发展习惯将某一圈规划为工业区,另一块设计为居住区,这种“分离”导致了一系列问题,比如,沉重的交通压力。

  “城市化推进至一定阶段后,逆城市化是必然现象。在这个过程中,最忌讳的做法是均衡疏散、‘摊大饼’式发展,这将造成公共资源的浪费和城市运营成本的上升。”

  华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐教授认为,通过产城结合带动郊区新城建设,一方面能够有效缓解中心城区人口、产业过密的压力,另一方面则可建立几个具有一定集聚规模的新城市,进而催生一个功能互补、错落有致的城市群,这正是上海未来的发展方向。

  其实,这已是上海第三次大规模建设郊区。早在上世纪50—70年代,为缓解老上海中心城区的人口、工业压力,沪上两度规划建设闵行、宝山等7座卫星城,但效果不佳,直至1985年,仅吸纳了当时不到8%的上海人口,其原因在于新城规模小,配套设施不完善。

  2000年后,“一城九镇”规划再被提出,松江新城等9个中心镇被列为建设重点,以缩小中心城区和郊区差距。该规划拟在每个郊区至少建一个工业园区,这被一些业内人士认为是促进“产城融合”的做法。

  “但由于土地、税收政策不如周边昆山、苏州等城市优惠,这些区域的产业没有太大起色,而且,生活设施、教育、医疗等配套的缺失也阻碍了人口聚集。”傅蔚冈如此分析“一城九镇”的失败原因。2011年,郊区建设再度发力,上海完成“十二五”新城规划,筹谋打造松江、嘉定、青浦、奉贤、金山、崇明等7座郊区新城,每城计划吸纳人口100万。

  “经过近两年的开发,这几个新城大多初具规模,而且产业定位清晰。譬如,嘉定新城以汽车制造为主业,临港新城主要生产海洋工程设备、民用航空配件等大型装备,而崇明则推行绿色循环经济。”徐长乐教授告诉时代周报记者,随着这些产业的发展,如何有效吸纳外地及本市相关专业人群在新城入住、工作,并形成集聚效应是一个值得考虑的问题,而这就牵涉到“产城融合”的具体政策。

  在上海松江区区委书记盛亚飞看来,来松江工作,居住是首要问题。盛亚飞披露,该区已建成公租房180万平方米,“十二五”期间计划再建320万平方米;与此同时,该区外来务工人员子女目前已全部享受义务教育;下一步,将为他们解决再就业、维权等一系列民生问题,让其享受市民化的基本公共服务。

  “产城融合意味着新城不仅要集聚产业,还要对人口等资源要素产生吸引力。究竟应该采取怎样的方式,我们目前还在摸索。”松江区政府一工作人员如是说。

  “卫星城”的硬伤

  每座“卫星城”都是一个独立的城市。从区域发展的角度来看,郊区是承接上海与周边城市的中介,因此,多位受访学者认为,7座“卫星城”的定位应低于上海城区,高于周边城市。然而,建城容易造市难,培育一个产城融合的成熟城市并非易事。

  松江新城就曾是一个失败的案例。“它早前的定位是大学城,但那里现在都没有几家真正一流的学校,大学城的规划得不到深入的开展和实施。”徐长乐说。

  “通过大学城吸引人口,这一思路本身可能有问题。”傅蔚冈告诉记者,全国绝大多数新建大学城周末及寒暑假期间都是一座空城,通过大学城聚敛人气、拉动消费的设想并不现实。

  而在张晓音看来,7座新城共同的“硬伤”可用“分离”两个字概括。首先,人户分离,房产的购买者和实际居住者分属不同的收入阶层;其次,规划与实际分离,新城预想的居住对象是城市中产,但目前聚集的是外来务工人员,而这一群体无法支撑一个城市的发展。

  唯其如此,吸引城区人口的必要性凸显。“最大的阻碍是,产业搬迁到了新区,教育、医疗资源却还在老城区,换言之,民众可以去卫星城上班,甚至居住在那里,但生活的内容仍在主城。”傅蔚冈说。事实上,配套设施缺位几乎是全国各地新城共同的“硬伤”。譬如,温州新城从兴建开始,教育配套一直缺位,而开发建设18年后,因先期规划未留出足够的教育设施用地,增建的小学面临无地可用的尴尬。

  吊诡的是,这种局面又由“人户分离”的现状所决定。“多数人仅将郊区置业作为一种增值、保值手段,房屋被大量空置,而一个人气不旺的地方,配套设施的发展速度自然会放缓。”徐长乐说。

  多年从事房地产业的刘仕华则认为,症结其实在于近年来政府以“房地产为主”的新城开发模式。“不是配套设施建得太慢,而是房地产开发、造城运动推进得太过火。”

  当楼市的狂欢即将终结,楼群试图变身为真正的城市。“为实现产城融合,新城规划要有一些调整,比如,修建一些小马路、小街道,创造生活便利。此外,随着制造业外迁,松江等郊区应找准定位,意识到自己的服务对象大多是制造业工人。如果期望在陆家嘴、静安寺上班的‘金领’定居松江,这将是严重的规划错位。”傅蔚冈说。

  陈云:“卫星城”可以说“不”

  本报记者 韩玮 实习生 徐向科 发自上海

  时代周报:上海曾有“一城九镇”等规划,目的是疏散中心城区人口,带动郊区发展,但效果并不理想,原因何在?

  陈云:上海提出这些政策,目的何在?是为解决城市发展中的问题,还是增加GDP?“一城九镇”之所以没有成功,原因就在于政府的“开发主义”模式。

  如今,上海郊区的新城还未完全发展,就已患上与中心城区一样的“病”:房价飙升,一些地区房价2万元/平方米。本意是想人过去,但房价这么高,怎么过去?如果政府真的希望解决人口问题,那就要为“人”着想,创造便利条件,而不是将想去的人拒之门外。

  时代周报:上海在过去建设新城、开发郊区的过程中存在着哪些问题?

  陈云:上海郊区的问题,一个简单的方面是,整个郊区只有四家三甲医院,在上海甲级医院资源中占比不足10%,而上海的示范性学校,郊区占比不到三分之一。

  其次,郊区的发展,市财政与地方财政对半出,而中心区域的发展由市财政包办。从财政支出角度区分中心和郊外,这是计划经济时代的做法。而在市场经济条件下,应加强对郊区的反哺力度,而不是继续照顾中心区域。市区本就富有,还要资助它,郊区相对贫穷,却得不到补偿,这造成了“马太效应”。

  此外,上海的制造业目前已逐渐转移到郊区,而且转移殆尽。这其中的问题是,市场经济条件下,非国有的企业或产业如何转移?嘉定那边曾有一个工业园,吸引了部分外资,结果让人家转移,企业愤而抗议,到领事馆游说。所以,转移的背后是政府意愿。上海的城郊规划只解决了表面问题,未能涉及背后:政府的手仍在操控,并且不顾地方的利益、意愿,进行着全盘格式化的开发。

  时代周报:“十二五”期间,上海将建设重心转向郊区,重点打造松江、嘉定等7座城市,并促成“产城融合”。在这一轮郊区建设潮中,政府应该注意哪些问题?

  陈云:“产城融合”不是新提法,原先的“一城九镇”提过类似做法。经过前一个阶段的发展,如今重提“产城融合”,上海首先应该反思,为何之前未能实现?

  其次,新城建设最好考虑到它们的独立性、自主性。上海行政区域面积这么大,某些较远地区的文化传统跟江苏的城市更为接近,可能更有意愿跟它们融合。其实,上海的郊区,每个地方都有自己的历史沉淀和资源禀赋,所以,必须在此基础上考虑产业的转移或发展,而不能一味考虑核心城区的需要,比如,中心区不要工业了,就把工业转给郊区。

  再有,上海重提“产城融合”,背后是否有强大的数据和事实支撑?我做过调查:目前,上海中心城区的人口密度,黄浦区最高,42055人/平方公里;长宁人口最少,16999人/平方公里,近郊的浦东、宝山为4000-5000人/平方公里,远郊则是1000-2000人/平方公里。2001年后,近郊宝山、闵行的人口增加比较明显,但远郊的密度基本没变,而“一城九镇”基本都分布在远郊,所以,这个规划在吸引人口上是失败的。

  尽管如此,这些地方的房价却节节高升。核心城区房价高,情有可原,但郊区也这么高,而且设施又不齐全,这就是问题。

  时代周报:发达国家的不少城市发展较早,他们如何处理人口以及产业转移的问题?

  陈云:东京曾面临中心城区空心化的问题,因为中心城区生活成本很高,但随着轨道交通的发展,通行成本降低,很多人愿意往外围搬迁。所以,想实现人口转移很简单,为他们创造便利条件就够了。

  上海的问题在于过度集中,如果想把人口、产业分散到郊区去,那就必须创造工作机会,发展轨道交通,健全医院、学校等设施。当然,这种适合工作、居住的环境,不是靠上海市政府就能完全规划出来的,更需要郊区本地政府、人大部门的积极参与。

  国外有“产城融合”的成功案例,但那些城市强调独特性,自治性,它的规划和发展必须考虑产业基础以及自身特点,而不会按照“主城区”的意愿接受产业转移。国外的发展主体,不论面积大小都是平等的,双方可以博弈,取长补短。

  而上海规划的“一城九镇”把西班牙风格之类的嫁接过来,这与郊区的本土文化相差很远,当然可以做嫁接,但前提是尊重这个地区的文化。实际上,中国城市郊区的发展并不缺乏可供盘活的资本,关键在于领导能否“活用”。

  (陈云,复旦大学国际关系与公共事务学院副教授,日本广岛大学博士,主攻方向包括区域经济学、城市化等问题的公共政策研究等,曾发表《中国开发模式的政治学:成长的共享的启示》等论文。)

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