“产城融合”能否拯救大上海

　　本报记者 韩玮 发自上海

　　新一轮造城运动在上海拉开帷幕。

　　最先获得批复的是松江新城。5月底，《松江新城总体规划修改方案（2010-2020）》通过审议。未来10年，松江新城将通过承接产业、导入人口的方式，由目前的60平方公里迅猛拓展至160平方公里，最终成为拥有百万人口的“卫星城”。

　　松江扩容被赋予试点意义，旨在探索“产城融合”的发展模式。而嘉定、青浦、奉贤、金山等其他6座，一同被上海“十二五”规划列为重点建设对象的郊区新城，也即将试水这一计划。

　　事实上，早在10年前，为带动上海郊区发展，“一城九镇”的规划就已出台，“产城融合”是其中的主张之一，但未能实现。如今，这7座郊区“睡城”能否借助“产城融合”的契机成功“醒”来？

　　落寞“睡城”

　　公司的聚会总是安排在晚上，这让张晓音成了“扫兴之人”。每次，等不到同事“杀”（“三国杀”，一种桌面游戏）上几盘，她就得中途退场，以免错过末班地铁。她在松江新城的家，距离公司所在的中山公园商圈1个半小时的地铁路程。

　　“我养了一条大白熊，是巨型犬，第一次去思贤公园时，它兴奋得不得了。除了那儿，全上海恐怕找不到第二块宽敞的地儿可供它撒欢了。”因为热爱松江的蓝天、白云以及低廉的房租，2008年，张晓音退了市区的房子，转租到思贤公园附近。

　　那年2月，美国《时代》周刊封面文章写道，随着中产阶层人口迅猛增加，中国开始了从城市中心向郊区逃离的“短征”（ShortMarch）进程。

　　但至今，张晓音并非这个城市的大多数。“很多同事不理解，他们说，活在上海就是为了享受城市生活的便利，而松江是与上海脱节的另一个世界。”

　　“去年，男友和几个朋友开始创业，由于租金便宜，将办公室设在了这里。”与不少新上海人类似，受市区房租、房价“牵累”，张晓音离不开生活成本相对低廉的松江，并有更多时间发现那里的“怪象”。

　　她住的小高层里，除了几户松江当地人，几乎没有上海人。每户人员构成类似：一对年轻夫妇加一两位老人，白天，前者挤着地铁去市区工作，后者照顾孩子，料理家事。

　　而这一现象的部分原因在于，偌大的新城竟没有好的幼儿园、小学，也没有区重点中学；菜场数量很少，大卖场更少，购物中心基本没有，邮局、书店、电影院都在步行20分钟的距离之外。“马桶堵了，找不着维修工；厨房脏了，叫不到钟点工，而当地最多的工作机会，是去生产笔记本电脑的企业做工人。”“睡”城由此得名，沉睡的城市。

　　傍晚，遛狗的晓音朝着背离地铁的方向，步入新城深处。夜幕中，大马路空空荡荡，树影重重，路边的小高层隐在暗夜中，只有稀疏的几扇窗户亮着灯。“越往深处，我越想起另一个别称—鬼城。”张晓音说。

　　“新城的多数住宅楼建于2005年-2006年，已经出售，但住率很低，特别是离地铁较远的楼盘，甚至不到20%。”刘仕华是上海松居房产老员工，他告诉时代周报记者，当初，松江新城不少项目被直接安排在浙江温州、宁波等地开盘，购买者中不乏投资客，而今，有的转卖，有的出租，更多的是—空置。

　　“这些新城无一不是政府廉价供地、开发商高调出位、以土地财政为依托，偏重于以房地产开发经营为先导的堆砌式开发模式。”近期，洲联集团?五合智库总经理邹毅调研了国内数个“睡城”的开发建设后如此评述。“产城融合”由此展开—向“空壳”中转移产业，并导入人口。

　　沪第三轮郊区建设潮

　　“产城融合，是一种很好的发展模式。”上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈告诉时代周报记者，中国的城市发展习惯将某一圈规划为工业区，另一块设计为居住区，这种“分离”导致了一系列问题，比如，沉重的交通压力。

　　“城市化推进至一定阶段后，逆城市化是必然现象。在这个过程中，最忌讳的做法是均衡疏散、‘摊大饼’式发展，这将造成公共资源的浪费和城市运营成本的上升。”

　　华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐教授认为，通过产城结合带动郊区新城建设，一方面能够有效缓解中心城区人口、产业过密的压力，另一方面则可建立几个具有一定集聚规模的新城市，进而催生一个功能互补、错落有致的城市群，这正是上海未来的发展方向。

　　其实，这已是上海第三次大规模建设郊区。早在上世纪50—70年代，为缓解老上海中心城区的人口、工业压力，沪上两度规划建设闵行、宝山等7座卫星城，但效果不佳，直至1985年，仅吸纳了当时不到8%的上海人口，其原因在于新城规模小，配套设施不完善。

　　2000年后，“一城九镇”规划再被提出，松江新城等9个中心镇被列为建设重点，以缩小中心城区和郊区差距。该规划拟在每个郊区至少建一个工业园区，这被一些业内人士认为是促进“产城融合”的做法。

　　“但由于土地、税收政策不如周边昆山、苏州等城市优惠，这些区域的产业没有太大起色，而且，生活设施、教育、医疗等配套的缺失也阻碍了人口聚集。”傅蔚冈如此分析“一城九镇”的失败原因。2011年，郊区建设再度发力，上海完成“十二五”新城规划，筹谋打造松江、嘉定、青浦、奉贤、金山、崇明等7座郊区新城，每城计划吸纳人口100万。

　　“经过近两年的开发，这几个新城大多初具规模，而且产业定位清晰。譬如，嘉定新城以汽车制造为主业，临港新城主要生产海洋工程设备、民用航空配件等大型装备，而崇明则推行绿色循环经济。”徐长乐教授告诉时代周报记者，随着这些产业的发展，如何有效吸纳外地及本市相关专业人群在新城入住、工作，并形成集聚效应是一个值得考虑的问题，而这就牵涉到“产城融合”的具体政策。

　　在上海松江区区委书记盛亚飞看来，来松江工作，居住是首要问题。盛亚飞披露，该区已建成公租房180万平方米，“十二五”期间计划再建320万平方米；与此同时，该区外来务工人员子女目前已全部享受义务教育；下一步，将为他们解决再就业、维权等一系列民生问题，让其享受市民化的基本公共服务。

　　“产城融合意味着新城不仅要集聚产业，还要对人口等资源要素产生吸引力。究竟应该采取怎样的方式，我们目前还在摸索。”松江区政府一工作人员如是说。

　　“卫星城”的硬伤

　　每座“卫星城”都是一个独立的城市。从区域发展的角度来看，郊区是承接上海与周边城市的中介，因此，多位受访学者认为，7座“卫星城”的定位应低于上海城区，高于周边城市。然而，建城容易造市难，培育一个产城融合的成熟城市并非易事。

　　松江新城就曾是一个失败的案例。“它早前的定位是大学城，但那里现在都没有几家真正一流的学校，大学城的规划得不到深入的开展和实施。”徐长乐说。

　　“通过大学城吸引人口，这一思路本身可能有问题。”傅蔚冈告诉记者，全国绝大多数新建大学城周末及寒暑假期间都是一座空城，通过大学城聚敛人气、拉动消费的设想并不现实。

　　而在张晓音看来，7座新城共同的“硬伤”可用“分离”两个字概括。首先，人户分离，房产的购买者和实际居住者分属不同的收入阶层；其次，规划与实际分离，新城预想的居住对象是城市中产，但目前聚集的是外来务工人员，而这一群体无法支撑一个城市的发展。

　　唯其如此，吸引城区人口的必要性凸显。“最大的阻碍是，产业搬迁到了新区，教育、医疗资源却还在老城区，换言之，民众可以去卫星城上班，甚至居住在那里，但生活的内容仍在主城。”傅蔚冈说。事实上，配套设施缺位几乎是全国各地新城共同的“硬伤”。譬如，温州新城从兴建开始，教育配套一直缺位，而开发建设18年后，因先期规划未留出足够的教育设施用地，增建的小学面临无地可用的尴尬。

　　吊诡的是，这种局面又由“人户分离”的现状所决定。“多数人仅将郊区置业作为一种增值、保值手段，房屋被大量空置，而一个人气不旺的地方，配套设施的发展速度自然会放缓。”徐长乐说。

　　多年从事房地产业的刘仕华则认为，症结其实在于近年来政府以“房地产为主”的新城开发模式。“不是配套设施建得太慢，而是房地产开发、造城运动推进得太过火。”

　　当楼市的狂欢即将终结，楼群试图变身为真正的城市。“为实现产城融合，新城规划要有一些调整，比如，修建一些小马路、小街道，创造生活便利。此外，随着制造业外迁，松江等郊区应找准定位，意识到自己的服务对象大多是制造业工人。如果期望在陆家嘴、静安寺上班的‘金领’定居松江，这将是严重的规划错位。”傅蔚冈说。

　　陈云：“卫星城”可以说“不”

　　本报记者 韩玮 实习生 徐向科 发自上海

　　时代周报：上海曾有“一城九镇”等规划，目的是疏散中心城区人口，带动郊区发展，但效果并不理想，原因何在？

　　陈云：上海提出这些政策，目的何在？是为解决城市发展中的问题，还是增加GDP？“一城九镇”之所以没有成功，原因就在于政府的“开发主义”模式。

　　如今，上海郊区的新城还未完全发展，就已患上与中心城区一样的“病”：房价飙升，一些地区房价2万元/平方米。本意是想人过去，但房价这么高，怎么过去？如果政府真的希望解决人口问题，那就要为“人”着想，创造便利条件，而不是将想去的人拒之门外。

　　时代周报：上海在过去建设新城、开发郊区的过程中存在着哪些问题？

　　陈云：上海郊区的问题，一个简单的方面是，整个郊区只有四家三甲医院，在上海甲级医院资源中占比不足10%，而上海的示范性学校，郊区占比不到三分之一。

　　其次，郊区的发展，市财政与地方财政对半出，而中心区域的发展由市财政包办。从财政支出角度区分中心和郊外，这是计划经济时代的做法。而在市场经济条件下，应加强对郊区的反哺力度，而不是继续照顾中心区域。市区本就富有，还要资助它，郊区相对贫穷，却得不到补偿，这造成了“马太效应”。

　　此外，上海的制造业目前已逐渐转移到郊区，而且转移殆尽。这其中的问题是，市场经济条件下，非国有的企业或产业如何转移？嘉定那边曾有一个工业园，吸引了部分外资，结果让人家转移，企业愤而抗议，到领事馆游说。所以，转移的背后是政府意愿。上海的城郊规划只解决了表面问题，未能涉及背后：政府的手仍在操控，并且不顾地方的利益、意愿，进行着全盘格式化的开发。

　　时代周报：“十二五”期间，上海将建设重心转向郊区，重点打造松江、嘉定等7座城市，并促成“产城融合”。在这一轮郊区建设潮中，政府应该注意哪些问题？

　　陈云：“产城融合”不是新提法，原先的“一城九镇”提过类似做法。经过前一个阶段的发展，如今重提“产城融合”，上海首先应该反思，为何之前未能实现？

　　其次，新城建设最好考虑到它们的独立性、自主性。上海行政区域面积这么大，某些较远地区的文化传统跟江苏的城市更为接近，可能更有意愿跟它们融合。其实，上海的郊区，每个地方都有自己的历史沉淀和资源禀赋，所以，必须在此基础上考虑产业的转移或发展，而不能一味考虑核心城区的需要，比如，中心区不要工业了，就把工业转给郊区。

　　再有，上海重提“产城融合”，背后是否有强大的数据和事实支撑？我做过调查：目前，上海中心城区的人口密度，黄浦区最高，42055人/平方公里；长宁人口最少，16999人/平方公里，近郊的浦东、宝山为4000-5000人/平方公里，远郊则是1000-2000人/平方公里。2001年后，近郊宝山、闵行的人口增加比较明显，但远郊的密度基本没变，而“一城九镇”基本都分布在远郊，所以，这个规划在吸引人口上是失败的。

　　尽管如此，这些地方的房价却节节高升。核心城区房价高，情有可原，但郊区也这么高，而且设施又不齐全，这就是问题。

　　时代周报：发达国家的不少城市发展较早，他们如何处理人口以及产业转移的问题？

　　陈云：东京曾面临中心城区空心化的问题，因为中心城区生活成本很高，但随着轨道交通的发展，通行成本降低，很多人愿意往外围搬迁。所以，想实现人口转移很简单，为他们创造便利条件就够了。

　　上海的问题在于过度集中，如果想把人口、产业分散到郊区去，那就必须创造工作机会，发展轨道交通，健全医院、学校等设施。当然，这种适合工作、居住的环境，不是靠上海市政府就能完全规划出来的，更需要郊区本地政府、人大部门的积极参与。

　　国外有“产城融合”的成功案例，但那些城市强调独特性，自治性，它的规划和发展必须考虑产业基础以及自身特点，而不会按照“主城区”的意愿接受产业转移。国外的发展主体，不论面积大小都是平等的，双方可以博弈，取长补短。

　　而上海规划的“一城九镇”把西班牙风格之类的嫁接过来，这与郊区的本土文化相差很远，当然可以做嫁接，但前提是尊重这个地区的文化。实际上，中国城市郊区的发展并不缺乏可供盘活的资本，关键在于领导能否“活用”。

　　（陈云，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，日本广岛大学博士，主攻方向包括区域经济学、城市化等问题的公共政策研究等，曾发表《中国开发模式的政治学：成长的共享的启示》等论文。）