大庆保障房掺水记：以保障房之名行商品房之实

　　一个被督察部门定性为违法施工的项目，为何从棚户区改造变成商品房出售，又为何反复撕毁封条继续施工

　　□ 财新《新世纪》记者 李慎(微博) | 文

　　8月8日立秋，东北人有“立秋之日抢秋膘，男女老少吃饺子”的传统。晚上8点，吃完饺子的老宋和媳妇，以及邻居小张等人还围坐在餐桌旁，“明天先去找谁呢？”老宋打破沉默。

　　“先去区里找刘广成(黑龙江省大庆市大同区政法委书记)，他要还说不清楚，再去市里找建设局领导。”老宋媳妇搭话。

　　这是大庆大同区十户拆迁“钉子户”组成的一个上访团体。2008年，他们的房子被政府列入棚户区改造项目。但从2010年4月初下达拆迁公告开始，他们就踏上了上访征程，走遍了市里、省里各个相关“衙门”。

　　这十户“钉子户”诉求的核心，是其房屋原本都是临街商铺，多年来靠小本生意维持生计。但在政府拆迁方案中，他们的商铺却被评估为住宅，并按照经济适用房的标准补偿，每平方米约1100元。而这一地段的住宅市场价为3000元/平方米，商铺更是达到5000-9000元/平方米左右。

　　十户“钉子户”对拆迁补偿过程的合法性提出了质疑。但更令他们困惑的是，这些以棚户区项目名义动迁，本应改造成经济适用房的住宅用地，现在正以商品房“同乐家园小区”的名义公开发售。这些直接从居民手里征得的土地，没有经过“招拍挂”程序，更没有《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》等商品房开发必需的五证，所售房屋目前无法办理产权证。

　　6月12日，黑龙江省“打非”督察二组接到了老宋等“钉子户”的举报，省建设厅、安监局、规划和国土部门的领导参加听证会后认定举报材料属实，大同区棚户区改造项目确实违法施工、补偿不合理，会后督察组下达了《停工(核查)通知书》和《督办通知》，责成大庆市建设局查封工地。然而，执法队封了两次，都未能阻止非法施工。

　　同乐家园屡封屡开工，何以如此“强大”？该小区开发商是大同区城市建设投资开发有限责任公司(下称大同区城投公司)，由大同区政府全资控制。6月18日，大同区区委书记颜祥森在一次和“钉子户”的交涉中表示，“省里允许棚户区改造实行‘三边政策’，即边拆迁、边建设、边补办手续。”

　　黑龙江省建设厅行政执法监察局局长王生则对上访者暗示，所谓“三边政策”，是在全国1000万套保障房计划的重压之下不得已为之。公开资料显示，黑龙江省今年83万套的保障房任务量为全国之首，其中大庆市任务量为7344套。年初，住建部与各个省市政府负责人签订了军令状，要求全国1000万套保障房于11月底前必须全部开工，开工量未达标省份的相关领导将被问责。

　　应对保障房这一民生工程，地方各级政府怪招百出，一方面迫于完成行政指标的高压，另一方面也钻政策空子，像大庆大同区这样，以保障房之名行商业开发之实，不仅虚涨了保障房开工量之水分，更毁民生计。

　　十家钉子户抱团作战

　　52年前，就在大庆市大同区高台子镇西南六公里处，诞生了中国第一口油井，从此有了大庆“石油会战”。现在，被定位为农业区的大同区，虽然农业资源丰富，但经济附加值不高，是大庆市所辖区县中经济最落后的地区。自2009年以来，大同区政府开始大规模征地，开发商品房项目。

　　尽管不满同乐家园小区拆迁补偿标准，但一年来陆续有不少拆迁户因各种压力而签字同意。其中一户居民，子女都在政府工作，由于父母拒拆，政府给放了四个月大假，让他们回家劝父母签字，劝导不成就一直放假。

　　“我们这十户人家，可以说是最团结的。”老宋对财新《新世纪》记者说。老宋是这十户“钉子户”的“智囊”，所有文件、批示等文字材料都由他负责整理，这十户人家抱成团，有钱出钱有力出力。老宋和媳妇都已退休赋闲，子女工作生活稳定，本应颐养天年，“选择这条并不好走的路，更多的是因为不服这个理。”老宋说。

　　一开始，这十家“钉子户”只是去区政府反映情况，但被一再敷衍推搪，然后他们转战大庆市政府、建设局等相关单位，结果也是被各个部门“踢皮球”。家里不仅被政府停水停电，晚上还会有不明来路的人砸窗户、推墙、挖沟。不过，“钉子户”们也不示弱，家中常备反抗强拆的工具，“我们从小在这长大，谁也不敢轻易动我们(指强拆)。”小张说。

　　双方还打起了“情报战”。大同区人口不超过3万，有任何一点风吹草动，双方都能马上知道。一位上任不久的区领导去采摘园摘葡萄，一顿饭吃了5000多元，访民们马上掌握了情况并举报到纪检部门。

　　“钉子户”们质疑房屋拆迁补偿评估过程的合法性，并对此向政府提出行政复议。依据《城市房屋估价指导意见》，拆迁评估机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。《大庆市城市棚户区改造实施方案》(下称10号文)同样规定，拆迁过程中评估单位、拆迁承办单位应采取抽签方式确定。

　　但据大同区居民透露，他们从头到尾都没参与评估公司抽签，不知道评估公司是如何确定的，甚至到现在都不知道评估公司是哪家。

　　2010年8月，大庆市房产管理局做出了拆迁行政裁决，同年11月，这十户“钉子户”集体委托北京才良律师事务所律师王才亮、朱孝顶提出行政复议。目前行政复议已经终止，但仍未结案。不久前，大同区政府还向北京才良律师事务所提起反诉，称其无证经营，目前未果。

　　朱孝顶认为，同乐家园棚户区改造拆迁的评估明显违法，首先评估机构的确定过程剥夺了被拆迁人的知情权和参与权，在相关评估《公证书》中，既没有待选评估机构名单，没有抽签人的基本情况，也没有现场视听资料佐证。

　　其次，按照相关法律，评估机构应当将评估结果公示七天，并进行现场说明，听取意见，这些在同乐家园棚户区改造评估过程中都是缺失的。而评估机构出具的《评估报告》由于缺失技术报告、实地勘查记录、评估机构法人签字及专职注册房地产估价师签字等要件，应被判定为非法评估报告。

　　此外，访民们还提供了《营业执照》、《税务登记》等材料，证明被拆迁房屋的性质为经营性住房，但评估机构并不采纳，也未经行政主管部门确认，径直认定为住宅，按每平方米1100元的标准给予补偿。

　　但大同区人大常委会副主任孙有斌在接受财新《新世纪》记者电话采访时却否认称，“被拆迁户都参与了评估公司的确定。”他并没有提供访民参与评估抽签的证据和具体细节。

　　对于孙有斌的回答，访民们并不意外，“他们就是这样，说一套做一套，打死不承认，我们希望能当场对质。”小张对财新《新世纪》记者称。每次去区政府上访之前，小张都会先在政府大院兜一圈，看看哪个领导的车在。大同区几位区领导的车都是清一色的丰田越野车。

　　除了孙有斌，大同区区委书记颜祥森、大同区政法委书记刘广成等人都以“在外地开会”为由拒绝了财新《新世纪》记者的采访。

　　封条封不住

　　区、市两级政府上访无果后，2011年6月，“钉子户”们开始去哈尔滨上访，向黑龙江省建设厅提交了书面材料，省建设厅许诺半月之内回复。

　　6月12日，黑龙江省政府安全生产“打非”专项行动第二督察组到大庆检查工作，公布了举报电话。老宋打了电话，并迅速得到回应。16日，来自省建设厅、安监局、规划和国土部门的五位领导组成听证会。会后，黑龙江省建设厅下发了《停工(核查)通知书》，指出根据《黑龙江省建筑市场管理条例》第九条的规定，同乐家园工程在开工建设前未办理建筑工程施工许可证，应立即停止施工，并于7月1日之前，携带书面说明或检查，到大庆市建筑市场执法监察支队接受处理。

　　翌日，督察二组又下发了《督办通知》，责令大庆市城乡建设局按照要求，“立即对督察组在大庆督察期间群众举报的‘大同区同北路路北建设项目、让胡路区温馨家园二期存在非法施工’问题进行查处，查处情况于6月22日前上报市安委会办公室。”

　　《督办通知》中所指“大同区同北路路北建设项目”即为同乐家园小区。从上述督办通知可知，除了同乐家园小区，让胡路区温馨家园二期也存在非法施工问题。

　　财新《新世纪》记者获得的一份举报材料显示，大同区至少还有七个项目存在非法侵占基本农田的行为，其中包括尚城商住小区、城市庄园项目、农产品物流园、学子书苑项目等，总计违法占用农田690多亩。但现在，这些项目多数撂荒，荒草杂生，一路之隔便是已经成熟的玉米地。

　　但孙有斌向财新《新世纪》记者表示，“这些项目没有非法占地，都是有批文的，现在耕地红线查得这么严，哪个领导敢冒这个风险？”财新《新世纪》记者就此向大庆市国土局提出查询征地文件的要求时，被耕地保护科工作人员以信息查询不对外为由拒绝。

　　尽管有十户居民拒拆，但同乐家园小区开发商大同区城投公司已在周围平整好的土地上开始建房。6月底，大庆市建设局行政执法支队队长吴正伟亲自带队，给同乐家园贴了封条。由于封条只封了工地用电设备，因此工地里除了塔吊不动之外，工人仍在继续干活。7月，执法队又封了一次，但工人却把电箱钻了个洞，合上电闸正常开工。

　　封条形同虚设，“钉子户”们多次找执法队反映情况，吴正伟的答复是，“我没有强制权，我封了，但他们不听，我也管不了。”

　　8月9日，财新《新世纪》记者见到了吴正伟，但他拒绝就同乐家园小区屡封未果一事接受采访。大庆市规划局执法队工作人员则向财新《新世纪》记者表示，“我们只能对甲方(大同区城投公司)下停工通知，我们让他们来说明情况，他们拖着不来，我们也没办法。干活的是施工方，我们管不着施工方，施工方得找建设局。”

　　在执法部门的“踢皮球”中，所有对访民有利的官方裁决、答复都变成了一纸空文，同乐家园这一违法施工项目，至今仍正常施工。

　　棚户区变商品房

　　走在大同区繁华地段街道上，包括同乐家园小区在内的一些棚户区改造项目，正以商品房项目之名大打广告，售楼处客户络绎不绝。

　　财新《新世纪》记者来到同乐家园售楼处，墙上的销控表显示，项目已经售出超过一半。售楼小姐王海波介绍说，住宅均价为3280元/平方米，临街商铺有两种，售价分别为9680元/平方米和5880元/平方米。她称，这个项目去年就开始销售了，目前已经卖出去六成，虽然现在办不了产权证，但开发商是区政府的城投公司，一年之内肯定能办产权证，住宅70年产权，商铺40年产权，年底项目竣工，明年开春就能交房。

　　与同乐家园相邻的另一项目——尚城，由大庆市正基集团开发，已经基本建成并销售殆尽，住宅售价为3188元/平方米。

　　财新《新世纪》记者8月9日向大庆市建设局查询，资料显示，尚城和同乐家园两个项目都没有办理《房屋预售许可证》。

　　打着棚户区改造的名义，以每平方米1100元的地价补偿拆迁户，结果却建起了商品房，并以高出补偿款3倍以上的售价出售。在十户“钉子户”看来，以住宅标准补偿其原有商铺面积，和市场价格比更有将近9倍的利益落差。

　　不过，大同区政府并不承认棚户区改造变身商品房，区委书记颜祥森在给访民的回复中称，“并不是商业开发了就不是棚户区，市里同意了，同乐家园符合棚户区改造条件，在研究改造方法时，同意可以商业开发。”

　　大庆市针对棚户区改造的10号文于2008年7月下发，相关规定含糊，文中称“棚户区改造工作必须按照市政府统一规划，对有商业价值的地块，通过招商开发、政策匹配的形式，进行市场化运作；对没有开发价值的或不适于商业开发的地块，由政府直接组织实施改造？?棚户区改造视区域、权属、居住人群、商业价值等不同情况，分别施以不同的改造方式和安置补偿政策” 。

　　据10号文显示，大庆市城市棚户区改造的总体目标是，在2008年至2010年的三年时间内，完成全市30处棚户区拆迁改造任务，拆除房屋面积129.9万平方米。其中大同区的计划是：2008年拆除同春街至同深街平房区、同庆街至同春街平房区等2处，房屋面积7.68万平方米；2009年拆除百合园东平房区、同城路北平房区等2处，房屋面积7.16万平方米；2010年拆除同政街平房区、百合园西平房区、同深街东平房区等3处，房屋面积9.95万平方米。共7处。

　　但现在的情况是，除百合园东、西两侧平房区建成了真正的经适房小区“福民苑小区”以外，其余棚户区改造项目全都变成商品房项目，并且都已经或正在销售。其中，2008年拆的同春街至同深街平房区变成了“阳光小区商住项目”；同庆街至同春街平房区变成了“紫玉花园小区一、二期商住小区”；2009年拆的同城路北平房区变成了“海通佳苑商住项目”；2010年拆的同政街平房区和同深街东平房区分别变成了“梧桐苑”“教师花园”和“尚城小区”商住项目。

　　此外，2011年开工的两个棚户区改造项目，目前也分别变成了“同乐家园”和“雅居名苑” 商住项目。而老宋家即同乐家园拆迁户，小张家则是雅居名苑拆迁户。

　　这些棚户区改造项目，由于是直接从居民手里征得土地，没有经过“招拍挂”，亦没有《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》等商品房开发必需的五证，所售房屋无法办理产权证。

　　在这里，大同区政府显然偷换概念，两头占便宜。一方面以棚户区改造的名义征地，不仅以最低的经适房标准补偿，而且享受了各种税费减免；另一方面却以商品房形式出售，大赚差价。

　　但大同区人大常委会副主任孙有斌仍对财新《新世纪》记者坚决否认，“肯定没有这样的事，我们不敢这么干，经适房还是经适房。”

　　2009年住建部等五部委联合下发的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》中规定：棚户区改造公益性强，对于配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以“招拍挂”方式出让。严禁将已供应的经适房、廉租房用地改变用途，用于商业住房等开发建设。

　　大同区的几个棚户区改造项目，均未经过土地“招拍挂”，政府收储后就直接用于商业开发，显然已经违反了政策规定。不过，现有国家政策对棚户区改造中配套商业、服务业等经营性开发的比例并没有明确规定。正是这一点，也给了地方政府钻营的空间。

　　“三边政策”

　　同乐家园有了官方督办的定性要求，却屡封未果。在“钉子户”们一次次的上访、质问下，大同区政府拿出了一个新的解释——“三边政策”。6月18日，颜祥森在一次和访民的交涉中表示，“省里允许棚户区改造实行‘三边政策’，即边拆迁、边建设、边补办手续。”

　　由于屡屡曝出质量问题，“三边政策”以及“三边工程”等说法、做法，早就被国家明令禁止，为什么黑龙江的地方政府仍在沿用？

　　黑龙江省建设厅行政执法监察局局长王生曾请访民理解政府的压力，“国家不可能有‘三边政策’，但今年全国下达了1000万套保障房计划，黑龙江省承办了83万套，是全国最大的。”

　　孙有斌则很无奈，“国家确实明令禁止‘三边政策’。但黑龙江由于气候原因施工期短，加上今年保障房任务非常重，虽然禁止，但下面确实都是这么干的，领导也都知道，我们也很无奈。”

　　公开资料显示，黑龙江省今年83万套保障房中，大庆市任务量为7344套。年初，住建部与各个省市政府负责人签订了军令状，要求全国1000万套保障房于11月底前必须全部开工，开工量未达标省份的相关领导将被问责。

　　但如大同区政府这样以保障房之名，行商品房之实，其上报的保障房开工量必然大量掺水。而全国的保障房开工总量又有多少是如此构成的呢？

　　在封条被撕毁的第二天，老宋等人去大庆市建设局交涉，在建设局领导的办公室碰上了大同区政府领导。老宋因此判断，市里和区里是通过气的，对于前脚贴封条，后脚撕封条的做法，市建设局并非不知情。

　　其间区政府也曾试图瓦解这十户“钉子户”，单独找小张和老宋谈条件，遭拒。

　　对于最后的解决方案，他们也有预期，区里担心的是答应他们后，之前搬走的人也来找，所以最可能的方案是和政府签阴阳合同，表面上按每平方米1100元的标准赔，但实际上执行更高市场价。“以前也有人这么干过，好像也只有这一种办法了。”老宋说。