地方发债试点：棋到中盘

　　试点思路已定，如果方案获批走完法律程序，年内成功发行，将成为中国财政体制革新的标志性事件

　　记者 刘明霞

　　在审计署对地方政府性债务的报告发布之后，对于地方债的规模与风险的关注，逐渐转至地方自主发债的下一步计划中来。

　　今年7月初国务院召开的常务会议表示，将研究建立规范的地方政府举债融资机制，放入举债融资及风险化解“一揽子”解决方案之中。随后有媒体报出，广东、浙江正在做地方自行发债的试点工作；近日，又有“财政部已原则同意部分试点省份发债方案”的消息传出。

　　记者获悉，目前试点思路已基本确定，即由中央规定举债规模，举债权下放至财政状况良好、偿债能力强的省级政府。财政部目前正抓紧制定自行发债试点管理办法，同时协助试点地区制定债券发行兑付操作办法。

　　目前各方正在紧密工作，争取试点地区能够在今年确保自行发债工作取得成功。如果方案获批走完法律程序，年内成功发行，这将成为中国财政体制革新的标志性事件。

　　自主发债破题

　　早在今年4月，中国人民银行行长周小川在一个金融高端讲坛上就表示，有关部门正积极研究市政债推出事宜。市政债和财产税的搭配组合，有助于解决中国城镇化发展的融资问题。

　　而在6月底审计署关于全国地方政府性债务审计报告中，给出了“建立规范的地方政府举债融资机制”的方向，更预示着地方自主发债的破题：研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。

　　第一创业证券研究所副所长王皓宇认为，地方可以自主发债、可以违约，这为中国信用市场增加了一个新的信用品种，也是对财税体制的突破。

　　瑞银证券近期报告则指出，地方政府债券是逐步推进的过程，从中央政府代地方发债，到发行特别地方建设债券，即允许某些城市参与基础设施建设的大型投资平台公司发行特别建设债券；最后才是允许地方政府自行发债。

　　实际上，地方政府自主发债也有两层含义。一是中央分配额度，地方按照额度进行发债；而更进一步的做法是，地方政府按照自己的需求，进行定额、发债。

　　“实际上，后一种才是真正意义上的地方自主发债权，而目前只到了中央定额度的时机。”财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚对《财经国家周刊》记者说。

　　本刊记者获悉，决策部门的思路是，中央将发债指标及额度直接下放给地方，每个发债的项目将在中央备案，而不再是由中央审批。目前还在讨论中的自主发债事项，基本确定了一些以往债务过高地区不进行试点。至于各个试点区域给予的额度，暂时还没有明确，各地的自主发债额度由国家发改委管理，并由国务院决定审批。

　　国内的债券市场分为几种不同形式，虽然核心都是可流通债券，但涉及到不同市场，就涉及到不同的审批机构。

　　非上市公司发的企业债由国家发改委审批，承销商是券商，其上市机构是面向个人进行零售业务的上交所，和面向投资者和机构进行批发业务的银行间债券市场。而上市公司发债由证监会审批，然后再通过上交所、深交所进行上市交易。

　　“地方自主发行的债券，因为它既不算银行间市场的类型，又不算上市公司的类型，最有可能就是归在企业债里。那么就要通过国家发改委审批。”某国有大型银行资金管理部总经理这样向《财经国家周刊》记者解释。

　　管住地方政府

　　根据决策部门的思路，刚开始试点的自主举债额度并不会很大。以广东省为例，试点初期，该省自行发债的额度将与中央代发2000亿元地方债中广东省分配额度相同，为110亿元。目前，广东省各级财政负债3000多亿元，自主发债的额度对于广东财政可谓九牛一毛。

　　即便如此，财政状况良好，具有试点实力的大省市包括北京、上海等都在跃跃欲试。据记者从北京市财政局了解到，北京市也在进行自主发债的争取工作，目前已经得到央行的支持，但是财政部还没有表态。

　　截止到2010年12月底，北京市(市和区县)两级政府性债务余额为3745.45亿元，债务余额占财力的比例，即北京市的债务率为62%。参考西方发达国家债务率，低于100%都属于中间客户，高于100%的风险程度比较大，北京市债务管理规模在全国处于中等水平。

　　“在国家四部委清理地方融资平台大背景下，平台公司银根收紧，资金来源困难。我们也想方设法除了贷款之外，多方面解决资金渠道问题，其中就包括政府性债券。”北京市财政局副局长孟景伟对《财经国家周刊》记者说。

　　孟景伟指出，清理平台公司，堵后门开前门，赋予北京这样有一定财政实力的省级地方政府举债权，使地方债公开发行，可以纳入证券市场的监管体系。购买债券，机构会关注政府的实力，有一个类似企业债券的约束机制在里面，反而利于政府财政整体的控制和管理。

　　如果市政债得以发行，按照债券市场公募债券的发行规则，必须进行评级。“只要一评级，就要涉及到会不会破产，需不需要公布它的财政收支情况，相关的财政决议是不是人大已经通过……涉及到的方面非常多。”前述某国有银行资金管理处总经理对记者这样分析。

　　债券的利息问题也值得探讨。

　　专业人士预测，市政债的融资利率应该会低于国债，可参照普通央企等市场上平均的水平。但是又不能太低。不然又要面临着如果利息太低投资者可能不买账的情况。

　　由于政府进入市场直接融资，需要披露历史上所有的资产债务余额、以及偿还依据、借钱理由等资产状况信息，市场行为一定程度上制约了地方政府的寻租空间。

　　“评级问题、利率问题、发行渠道问题，这些外在的约束都会对政府的行为形成一个很强力的制度性制约。市场有选择权，反而对政府的举债行为形成很强的约束。”北京市财政局副局长孟景伟对记者说。风险几何

　　财政部财科所副所长刘尚希提醒决策者，地方自主发债，发债首先必须和债务的使用挂钩。“以政府的名义发债出去了，这个钱筹来怎么用是个问题。如果是打入国库，再经国库由财政部门把钱款拨到政府各个部门使用，像预算拨款一样，那这种发债跟收储有什么区别？”

　　也就是说，首先要明确地方政府发债用途，要落实到具体项目上去，告知公众这些项目是怎么排位的，为什么要用发债解决项目的资金问题。

　　“管理的办法首先就是透明。如果在不透明的情况下发债，是非常大的风险。”刘尚希说。

　　东部某省财政厅领导也向记者坦言，发行债务明确用途是必须的，比较规范的话，可以集中市场操作。“现在从审计署到银监会，都对政府债务盯得很紧，都要求落实到项目。”

　　而更为重要的问题，是市场上对于偿债资金来源的忧虑。

　　第一创业证券研究所副所长王皓宇认为，地方发债最大的问题，是没有解决还款来源的问题，也就是现金流。“现在看到的偿债办法，依然还是要靠地方的财政收入。不然，解决债务问题，就是要时间换空间，靠通胀通过市场上涨，弥补债务。”

　　前述某国有大型银行资金管理部总经理也认为，当下融资主体流动性趋紧，市场上能用来投资的钱越来越紧俏。“投资者选择债券的话，任何3A并经过考核过的央企发的债都更有保证，他们为什么要选择市政债？地方政府偿债一直主要是用土地收入，现在土地收入都不确定了，拿什么来做还款来源呢？”

　　“如果你有一辆汽车，你要想开到街上去，首先不是看你车的车速有多快，而是看你有没有刹车系统。我们现在搞地方政府自主举债，最重要的就是要先建立一个有效的刹车系统。”赵全厚对记者说。