顶层设计和金融体制改革吴晓灵

　　

　　中国金融40人论坛顾问 全国人大财经委副主任委员 吴晓灵

　　现在“顶层设计”这个词比较时髦，大家言必谈顶层设计。什么是顶层设计？我认为顶层设计指确定改革的基本制度框架和运行机制，并以此作为具体设计的原则。

　　市场经济的基本理念，是经济人和企业在价格信号的引导下，在追求自身利益最大化的同时实现社会资源的有效配置。但市场有失灵的时候，因而需要政府的干预。政府的职责就是维护一个公平竞争的市场环境，保障公民基本生活条件。这是考虑顶层设计时我们需要坚持的一个最基本的理念。

　　现在最主要的问题是：是否坚持发挥市场配置资源基础性作用的改革取向？特别是金融危机以后，很多措施的出台更多地是相信政府的力量，对市场力量则不太相信。所以，谈到顶层设计，先要讨论顶层设计的制度框架是什么？往哪个方向走？如果没有讨论清楚这些问题，那么很多具体措施的执行就会存在较大的分歧。

　　90年代改革的顶层设计

　　90年代的那一轮改革奠定了现在制度的基础，其中，财政、税收、投资、金融、外资、外汇、农村、国企等各个方面都进行了配套改革。

　　从十二届三中全会到十四届三中全会，我国确定了社会主义市场经济体制改革方向。十二届三中全会提出“政府调节市场，市场引导企业”；1989年之后，曾对搞不搞社会主义市场经济存有争议；最后十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的改革方向。于是，90年代的那一轮改革奠定了现在制度的基础，其中，财政、税收、投资、金融、外资、外汇、农村、国企等各个方面都进行了配套改革。

　　在这一轮改革过程中，金融体制改革是有顶层设计的。我国80年代建立中央银行制度之后，中央银行到底怎样运作？90年代改革的时候明确了两点：一是中央银行应该是宏观集中调控权，消除中央银行的利润动机；二是在金融业务和监管方面提出分业经营、分业监管的理念，后来的立法和机构设置均据此进行。

　　央行当时真是革了自己的命，央行总行把基层行的资金调剂权和规模调剂权都收回总部，导致现在央行的基础行只剩服务职能，没有调控权力。而且央行原来是有利润留成的，那次改革取消了它的利润留成。但是那次改革还是留了一些尾巴：央行原本应该是独立财政预算，但是财政部门不同意，所以到现在为止央行预算还是受制于财政部门，这一点有别于其他国家。此外，我国央行是内阁成员，而其他所有国家中央银行都是对议会负责，不对政府负责，因为政府总是希望刺激经济，而中央银行则需要保持相对独立。

　　直到90年代初期，央行仍统管所有金融监管事宜。1992年证监会才成立，当时它的权限定位是半市场、半政府组织。在金融机构方面，强调的是法人权利集中，让金融机构成为市场主体，政策性和商业性金融机构分设。90年代之前，各个金融机构的分支机构都是按照准法人运作，管理权非常分散，而交通银行、广发行各个分行甚至就是独立法人。到90年代才把分支机构的权利收归总行，这是非常大的调整。

　　深化金融体制改革需要解决六个问题

　　在中央银行作为内阁成员的基础上，货币政策的取向可以由国务院决定，但是货币政策的具体操作则应该给中央银行以自主权。

　　当前深化金融体制改革面临很多体制性问题需要解决，如果不解决，市场就会被制约，无法正常运作。以下是我认为中国未来几年做顶层设计时，最需要解决的六个问题。

　　一是中央银行与金融监管的关系。在这个问题上，首先，我个人认为要解决央行独立性问题。中国目前尚不具备中央银行直接向人大负责的条件。在中央银行作为内阁成员的基础上，货币政策的取向可以由国务院决定，但是货币政策的具体操作则应该给中央银行以自主权。而现在央行连具体操作都没有任何自主权，这是一个非常大的问题。

　　其次，宏观审慎管理和微观审慎监管的关系。如果“一行三会”的关系处理不好，那么防范系统性风险和维护整个金融体系的稳定就存在较大障碍。不能把“一行三会”看成四个正部级平行单位，靠中央行政协调来处理它们之间的关系。这次金融危机充分体现了中央银行履行最后贷款人职责维护金融体系稳定的关键作用。但是，对于中央银行的最后贷款人职责既要充分肯定，又要对它形成一定约束。要更好地发挥最后贷款人职责，对于监管人信息的知悉非常重要。同时，实现金融监管信息的共享，制约监管权力和中央银行权力，任何权力都要受到制衡。无论什么样的制度设计，这些理念都应该贯彻下去。

　　此外，还有消费者保护问题。现在所有监管当局基本上都不从消费者的立场上出发，都比较偏向于金融机构，因而消费者权益没有得到很好的保护。这次金融危机之后，大家也提出来“双峰”原则，强调消费者权利保护。在消费者权利保护、金融监管和央行最后贷款人三者之间应该形成一种权力制衡，才能保障金融业平稳发展。

　　二是行为立法与机构立法的关系。照理讲，立法应该针对市场行为立法，不应该针对某一个机构立法，但实际上，我们的立法经常针对某一类机构立法。现在，我国金融基本法律框架已经建立，但是机构立法痕迹依然存在。金融业包括银行、证券、保险和信托，相对应的法律关系就是债权、股权、保险和信托四类。保险的法律关系事实上不能够被看作为一种负债关系，而应该是建立在大数法则上的互助关系，即拿多数人的保费弥补少数人的经济风险，这是一种经济补偿功能。而我们现在更多地把保险业看成是一种投资工具，偏离了保险业的本质，一定程度上增加了市场的混乱状况。

　　财富管理、信托市场是未来金融业发展空间非常大的一块，甚至是最大的一块。但是，我们立法上的混乱，概念上的混乱，使得这块不能很好地发展。我到人大以后一直在推动证券投资基金法的立法进程，其实背后就是对资金信托的立法推动。最近，国际保险监督官协会已经规定，没有保障功能的投资账户不能算成保费，这其实是让保险业回归保障功能的一个非常重要的会计上、制度上的决定。本来投联险就是投资基金，但是没有按照投资基金来监管，结果出了很多问题。而且我们保险业保费都不是期交，而是趸交，目的就是为了吸收钱，攒很多钱后就去投资。信托业方面，现在理财市场上各方面出现的问题都与其有关。

　　三是功能监管和机构监管的关系。我国现在基本上是机构监管，监管当局把自己监管的机构看成自己的儿子，维护它的利益。某一个监管当局监管的儿子可以去抢别人儿子的生意，但设计很多壁垒，不让别人的儿子做我主管的业务。以至于对于同样法律关系的产品，三个监管当局出台了各自不同的规则，导致市场混乱。所以，我现在强调仍然以机构监管为主，但是应该逐步实行功能监管。实行功能监管就是业务牌照制。如香港就有很多牌照，资本市场搞证券就有九种牌照，你做某种业务就给你发某种牌照，你只要具备一定条件，就可以申请该业务的牌照。

　　四是综合经营路径选择。如果我们的监管能够实行业务牌照制，那么就涉及到第四个问题——综合经营的路径选择，即集团综合、法人分业。分业经营过程中，如果没有大的利害冲突，可以申请多种牌照。比如信托牌照和银行、证券、保险其实并不矛盾，信托业务是这三者的交集。

　　五是人民币国际化的顺序。比较理想的人民币国际化的顺序是，加大汇率形成机制改革力度，推进资本项下可兑换，使得人民币成为结算货币，广泛使用后，变成国际化货币，最后再变成储备货币。但是在汇率改革问题上，各方难以形成共识，因此人民银行剑走偏锋——搞国际贸易人民币结算。原来在周边国家是有人民币结算的，主要是边贸，现在则是国际贸易都可以用人民币结算。这样可以倒逼我们必须加快资本项下可兑换进程，因为那么多货币出去以后必须有回流渠道。如果没有回来投资的渠道，没人愿意用人民币结算，就会倒逼资本项下开放。而且，在香港形成离岸人民币中心以后，香港人民币贸易汇率对于我们的汇率会产生一种参照，这也会促进人民币汇率进一步市场化。人民币正在通过这样的一种渠道走向国际化。我个人认为中国完全具备五年之内实现资本项下可兑换的条件，关键是我们的决心和认识必须统一。而且，在人民币升值空间没有完全消除的时候实现人民币国际化，是一个有利的时间窗口。

　　六是国际货币体系改革的方向。对这次金融危机的爆发，国际货币体系的缺陷负有不可推卸的责任。世界经济不平衡走到今天与货币结算制度有非常大的关系。未来改革的方向有两条思路：一是SDR的思路，基本上就是欧盟的思路。欧元现在尽管遇到很多问题，但是欧盟地区还是想把欧元维护好。二是全球形成几个主要储备货币，然后形成有约束的国际储备货币。我认为把SDR逐渐做实，而且在国际贸易中产生一定作用，对于调整国际贸易关系还是有好处的。