浙江确认首发地方债 将建风险预警体系

　　作为地方债首个开闸的省份，浙江省将建立一整套风险预警体系，同时建立偿债准备金制度，以应对突发的债务危机，将风险降至最低

　　记者 刘明霞

　　地方政府自主发债已破茧待出。

　　浙江省财政厅8月30日在接受《财经国家周刊》记者采访时首次确认：“发行地方政府债券是一项全新的工作，我们正在积极准备中。”

　　此前曾有媒体报道，地方政府自行发债的首批试点将在广东、浙江等省份开启。8月上旬，又有消息传来，财政部已拿出了同意部分省(市)试点发债的初步方案。

　　浙江省财政厅在接受《财经国家周刊》记者采访时确认了试点消息。该厅相关人士对自行发行地方政府债券的进展情况做了说明：“目前，我们已根据财政部要求，将2011年地方政府债券规模分配下达各市县，各市县已按照我厅要求，在分配的债券额度内上报了项目。债券资金安排使用方案待财政部核准、省人大常委会审议通过后，再按规定程序发行。”

　　至此，从1995年开始《预算法》规定的地方政府不得列赤字的现状，变成了历史。

　　“将风险降至最低”

　　此次浙江省发行地方政府债券的总体思路为：规模控制，风险预警。

　　首先，通过制定规模控制制度，由中央政府根据各省的实际情况，核定控制省级政府性债务的总规模，每年根据上报的下年度政府债券的额度，实行中央审批制或者备案制，由省级政府自行发行债券，并将政府债券纳入财政预算管理。

　　“这一步是通过发行地方政府债券，来逐步提高政府债券比重，优化地方政府债务结构。”浙江财政厅预算局的官员对本刊记者说，“下一步，就是要建立风险预警机制，对政府性债务实施风险预警。” 浙江的设计是，建立以债务率(债务余额占综合财力比重)、新增债务率(新增债务余额占综合财力比重)、偿债率(当年还本付息额占综合财力比重)等为风险预警指标的预警体系。

　　同时，还要准确掌握存量债务情况，包括规模、结构、风险等，正确评估地方政府的真实偿债能力，控制发债规模和风险预警。

　　“真正要做到这一点，还需要通过建立偿债责任机制、监督防范机制和债务统计报告及定期通报等制度来实现。”浙江省财政厅有关负责人对《财经国家周刊》记者说。

　　该人士指出，只有制定与发行地方政府债券相关的一系列法律法规及政策制度，才能将举债责任及偿债责任落到实处，坚持“谁举债、谁偿还”的原则。

　　而在风险预警之外，同样重要的是建立偿债准备金制度，以应对暂时性的债务危机，防范风险，进而保障债权人的利益。

　　浙江省的具体做法是，根据本地实际，每年按照地方政府性债务余额的一定比例筹措偿债准备金，提高偿还债务的能力，抵御债务风险。最终建立管理规范、风险可控、成本低廉、运行高效的地方政府融资机制，将不能偿债风险降到最低。

　　浙江缘由

　　“首次开闸地方政府债券，要保证债券的内在品质较高，应选择财政实力相对较强的省份。浙江省经济发展速度较快，财政状况也较好。自行发行的债券会具有较高的内在品质。”浙江省财政厅相关人士对《财经国家周刊》说。

　　2010年浙江省全省实现生产总值27226亿元，全省财政总收入和地方财政收入分别达到4895亿元和2608亿元，分别比2005年增长1.3倍和1.4倍。

　　截至2010年末，全省50%以上的债务资金用于铁路、公路、大型水利设施、市政建设、土地收储等基础设施建设。这些债务资金的投入，完善了各项基础设施和市政工程的建设，在优化城市功能、推动产业集聚等方面起了较好的作用。

　　全省有30%以上的债务资金用于环境保护、教育、医疗、科学文化、保障性住房等民生建设，重点解决入学、就医、交通等民生问题。

　　国家审计署的审计结果显示：至2010年末，浙江省政府负有偿还责任债务的债务率为43.20%，加上政府负有担保责任的债务，债务率为47.66%，远低于国际上大多数国家公认的100%的警戒线。

　　截至2010年底，全国地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。浙江省相关数字均低于这个比例。

　　“浙江省的负债率这么低的原因在于，我们对于化解债务一直都重视有加。”前述浙江省财政厅预算局相关官员对《财经国家周刊》记者说。包括通过编制政府性债务收支计划、将债务指标列入市县党政领导干部考核体系，对于政府性债务的监督管理力度浙江省一直没有放松。截至2010年底，浙江全省69个市县中，已有64个市县出台了加强政府性债务管理的制度办法；61个市县政府性债务由财政部门归口管理并编制政府性债务收支计划；60个市县政府性债务收支计划报政府或人大审批；67个市县设立了偿债准备金，累计筹措偿债准备金168亿元。

　　以化解教育经费负债为例，浙江省财政安排的化解义务教育债务以奖代补资金11亿元，对各地给予适当奖励性补助。至2010年底，共化解义务教育债务35.2亿元，完成义务教育阶段公办学校修建校舍和购置设备等形成债务的化解任务。

　　另外，对于乡镇债务的化解也成效明显。至2010年底，丽水市所属所有县市都实现了乡镇“零”债务的目标；另外，义乌、诸暨、永康、嵊泗、磐安、温州等市县对化解乡镇政府性债务也采取了有效措施。

　　融资渠道多元化

　　多位财税专家及财税领域工作的人士表示，省级政府发行地方政府债券的市场条件已逐渐具备。

　　日趋市场化、多样化的国债、金融债和企业债发行制度；一批熟悉国际惯例和中国国情的债券发行中介机构，以及日渐规范完善的债券交易流通市场，为地方政府债券发行和交易提供了良好的市场环境和制度基础。

　　目前，由于法规限制，也基于稳健经营的需要，资金充沛的商业银行、保险公司、社保基金等金融机构在谋求稳定的高收益证券投资组合中，对债券与基金情有独钟。但现有的债券、基金品种和发行规模，远不能满足其需要。其他机构投资者与个人投资者也迫切需要新的债券品种，以解决债券投资面狭窄的现状。

　　“与目前中国很少的企业债券相比，地方政府债券信用等级更高且更稳定，既可以分散投资风险，又能够获得较为稳定的投资回报。因此，无论是机构投资者还是个人投资者，都对地方债券有着巨大的投资需求。”财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚对《财经国家周刊》记者说。

　　从财政运行情况看，随着中央财权、财力的逐渐上收和集中，以及各项民生政策的密集出台，地方政府保工资、保运转、保民生等支出压力逐渐增强，收支矛盾突出。

　　此前地方政府主要通过地方融资平台来缓解支出压力。但商业银行对市政项目提供贷款有诸多局限性，其资金来源以短期存款为主，而基础设施具有建设周期长、现金回流慢、微利经营、甚至亏损经营等特点，从而限制了一般商业性资金的投入。

　　审计署公布的资料显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的债务率为52.25%；如果加上政府负有担保责任的债务则为70.45%。

　　“进行地方自主发债，是完善中国现行分税制财政体制的必要补充。给予地方政府适当的举债权是实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。”浙江省财政厅厅长钱巨炎指出，地方政府在正常的条件下难以经过自身的努力解决财力问题时，通过资本市场适当举债筹集建设资金成为必然，赋予地方政府特别是省级政府适当的举债权是进一步深化财政体制改革的重要组成部分。

　　但也有财政领域专家认为，自主发债只是地方政府融资的一个手段而已，并不是未来融资的唯一出路。

　　“未来的融资渠道应该是多元化的，根据地方政府的法律需求，不可能说某一个来源，各有各的优缺点，所以多元化融资渠道特点是互补。”北京市财政局副局长孟景伟在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。

　　财政部财科所副所长刘尚希则表示，现在正在经历清理整顿的地方政府融资平台，在未来的地方政府融资渠道中，仍然要继续挑重担。

　　地方债“黄金规则”

　　作为刚开始尝试地方政府自主发债的中国，首先要回答的问题就是：赋予之后如何约束、规范，以防范地方政府滥用这项权力的风险？

　　文/刘明霞

　　围绕着地方政府能不能自主发债的讨论，政府、学界已经进行了十数年。从1995年施行《预算法》开始，对于第二十八条的争议就一直存在。现行《中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　然而，法律紧闭的“前门”并没有真正阻挡地方以各种变相方式举债的脚步。6月27 日，国家审计署发布全国地方政府性债务审计结果。报告显示，截至2010 年底，中国省、市、县三级地方政府性债务余额107174.91 亿元，相当于同期全国GDP 的27%。

　　即便中央认为，10.7万亿的数字还未超出其偿债能力，但是，相继有云南省公路开发投资有限公司近千亿元贷款的“违约”风波，到上海市政府否认融资平台变相拖欠债务等新闻被爆出。并且地方债务多是中长期限，未来其不能偿还的风险，仍然是宏观经济中最大隐患之一。

　　这其中，以财政部财科所所长贾康为代表的一派意见认为，为治理地方债务，预算法应该赋予地方政府举债的权利，即他所谓的“开前门、关后门、修围墙”。

　　“开前门”就是借《预算法》的修订，明晰地方举债应按照什么样的原则、什么样的制度框架和什么样的程序，走规范程序来解决地方发债问题。“关后门”包含有一个急事急办、特事特办的程序，平时这个程序不启动，遇到紧急事情时才启动。“修围墙”就是除了走规范程序和特殊应急程序外，其他的东西免谈，一概禁止。

　　同样，也有反对的声音。全国人大预算工委法案室原主任、中国法学会财税法学研究会副会长俞光远就认为，《预算法》必须严格禁止地方财政编制赤字预算，禁止地方政府随意举借债务，理由在于地方政府缺乏还债的来源和机制。

　　但是，从中央的做法已可看出端倪。从2009年开始，中央政府决定由财政部分别代理发行2000亿的地方债，至今已经3年。主要用于中央投资地方配套以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，满足地方部分融资需求，但不得安排用于经常性支出。

　　此举被业内普遍视为在发行地方债问题上一项重大的制度上的进步，或称为一种探索、过渡和试水，表明地方债已经“登堂入室”。

　　很快，中央再次表明态度。7月初国务院召开的常务会议表示，将研究建立规范的地方政府举债融资机制，放入举债融资及风险化解“一揽子”解决方案之中。直至本次关于浙江省在做自行发债的试点消息被确认，地方自主发债的大趋势已经不可阻挡。

　　有学者已经总结出了决策层对地方发债的基本思路：第一步是中央政府代地方发债；第二步是发行特别地方建设债券，即允许某些城市参与基础设施建设的大型投资平台公司发行特别建设债券；第三步是允许地方政府自行发债。

　　不过，谨慎，依然是整个改革推进的主基调。从发债主体首先要集中在省级财政，到试点的省份必须是财政状况较好的省份，再到需要通过财政部的严格审批等等，这项标志着中国财政体制的革新事件，每一步都小心又谨慎。在国际通行意义上，地方政府债券一般被称为“市政债券”。据相关统计，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。以当地政府税收能力作为还本付息的担保、承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理等地方性公共设施建设。这巨大的支出需求，不可能完全通过税收和非税收入解决。

　　但大多数国家要求地方政府举债时需遵守“黄金规则”。即除短期债务外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目支出，不能用于弥补地方政府经常性预算缺口。

　　而作为刚刚开始尝试这条路的中国，首先要回答的问题就是：赋予之后如何约束、规范，以防范地方政府滥用这项权力的风险？换言之，如何监督地方，控制其无法偿还的财政风险？

　　首先便是要公开透明。只有在地方政府发债用途，明确落实到具体项目上，并告知公众这些项目的排位、发债的资金问题、以及每个步骤的具体信息，形成监督机制，发债的风险才有可能被真正控制。

　　另外，举债的门槛也是必要的，包括当地人大要进行严格审议、中央政府要进行严格的总量控制和审批把关、信用评级、以及市场买或不买的选择权。目的只有一个，防范地方政府滥用权力、防范财政风险。

　　实际上，地方自主发债权，之所以多年来争论不休，它不光是地方政府融资的事情，而是关系着改变地方治理结构、推动地方财政改革、改善中央与地方关系等一系列改革。

　　1994年实行分税制以来，出现的财权层层上收、事权层层下放的局面，导致地方政府财力与事权不相匹配，才是地方政府许多隐性负债的深层原因所在。

　　地方自主发债权的赋予，是否能够在一定程度上，使得下级政府对上级政府的财权“下移”，真正解决中央地方财力与事权失衡的现状，还需要拭目以待。

　　不过，可以肯定的是，地方自主发债权的赋予，可以给地方政府向着财政规范、预算公开、资产负债表的编制、有效益的项目、有保证的还款、及有效的人大监督的正向方向进行激励。这也是地方政府积极改善地方治理，改进地方财政，改革相关体制的动力所在。