区域发展：十一五成就与十二五思路（三）

　　范恒山

　　5 “十一五”时期实施区域发展战略与政策的主要成效

　　5年来，围绕促进区域协调发展主线，国家出台了一系列区域规划和区域政策文件。在这些区域战略和区域政策的有力推动下，“十一五”时期我国区域经济发展取得了前所未有的巨大成就。

　　一是区域发展总体战略不断完善，区域发展空间格局得到优化。“十一五”以来，国家在继续实施鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略的基础上，又提出了促进中部地区崛起战略，形成了以“四大板块”为主体的区域发展总体战略。但从空间尺度上说，“四大板块”的划分仍然过大，板块内部不同地区之间在自然地理、发展阶段、民族文化等诸多方面还存在不少差异，比如，西部地区就包括12个省区，土地面积占全国的71.5%。有鉴于此，国家从实际出发，大力推动经济区建设，实行“一区一策”，出台了一系列具有较强针对性、务实性和可操作性的区域规划和政策文件。这些规划和文件的出台实施使得区域发展总体战略不断完善，区域空间格局不断优化，区域空间尺度合理缩小，政策差别化不断加大，措施针对性不断增强，含金量逐步提高，有力地推动了我国经济区域发展版图不断细化，为促进区域协调发展和经济社会又好又快发展发挥了重要作用。

　　二是区域经济增长格局发生重大转变，区域发展协调性显著增强。长期以来，中西部地区经济增长速度一直落后于东部地区。在国家区域发展总体战略的指引下，随着区域政策体系的不断完善，特别是对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区政策支持力度的不断加强，中西部地区经济增长速度落后于东部地区的格局得到了扭转。

　　2007年，西部地区经济增长速度达到14.6%，首次超过了东部地区的14.4%；2008年和2009年以后，中西部和东北地区全面加速，西部、东北和中部地区生产总值分别增长12.4%、13.3%、12.2%和13.4%、12.6%、11.6%，连续两年超过东部地区11.1%和10.7%的增速；2010年东部、中部、西部和东北生产总值分别增长12.3%、13.8%、14.2%和13.6%，中部、西部和东北增速分别比东部地区高1.5、1.9和1.3个百分点。这是一个具有重大历史意义的转变，多年以来我们期盼的结果得以实现。

　　三是新的增长极不断涌现，有力地支撑了内地经济平稳较快发展。近年来，在区域政策的强力推动下，新的区域增长极不断涌现，区域发展活力不断增强。实践证明，凡是有国家区域规划和政策性文件指导的重点地区，经济增长速度均明显高于所在省区及全国平均水平，在全国开发开放格局中的地位明显提升，这为有效应对国际金融危机冲击，避免经济大起大落和保持经济平稳较快发展发挥了重要支撑作用。

　　一方面，在区域政策的积极引导下，长三角、珠三角、京津冀等传统发达地区产业结构不断优化，自主创新能力显著增强，经济质量明显提升，辐射带动作用进一步发挥，继续发挥带动经济增长的引擎作用。例如：在国家战略的推动下，天津滨海新区发展势头强劲，从2006年到2010年连续5年实现超过20％的增长，2010年地区生产总值增长更高达25.1%，带动天津市地区生产总值增长17.4%，增速位居全国第一。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》实施两年多来，珠三角经济在调整转换中迅速恢复增长，支持广东经济社会发展加快回升向好，在十分严峻的环境条件下，2009年全省地区生产总值实现了同比增长9.5%的好局面，2010年地区生产总值更是实现了12.2％的强劲增长。

　　另一方面，在区域政策的有力支持下，中西部地区培育形成了广西北部湾地区、安徽皖江城市带、重庆两江新区等一批新的经济增长极，成为有效抵御国际金融危机的中流砥柱，为国民经济可持续发展提供了持久动力。例如：广西北部湾经济区经济发展大大提速，连续5年地区生产总值增速超过15％，2010年达15.6%，超过广西全区近2个百分点，比全国平均水平高5个百分点。重庆两江新区和安徽皖江产业转移示范区仅仅设立1年多时间，发展速度都十分喜人， 2010年，两江新区地区生产总值增速达23％，比全市增速高5个百分点；2010年，皖江示范区累计开工建设项目25021个，年内完成固定资产投资8580亿元，分别较上年增长12.43％和31.34％，地区生产总值同比增长16.3%，高出全省1.8个百分点。与此同时，在区域规划和政策的引导下，东部地区一些发达地区加快转变经济发展方式，大力推进经济结构战略性调整，着力增强自主创新，发展质量和效益明显好于其他地区。

　　四是区域合作广度深度不断拓展，经济一体化进程大大加快。国家规划覆盖的地区，区域合作和一体化发展进程都比其他地方要快。近两年来，按照珠三角地区改革发展规划纲要的要求，珠三角地区围绕推动“深莞惠”、“珠中江”及“广佛肇”三个经济圈建设，大力推动珠三角9个城市从基础设施到要素流动、环境保护、社会管理的一体化。

　　五是特殊地区发展受到空前重视，边疆稳定和民族团结得到巩固。西藏和新疆问题事关国家核心利益，推动西藏和新疆跨越式发展和长治久安，具有特殊重要的战略意义。面对新的形势，中央先后召开了新疆、西藏工作座谈会，研究制定了全方位扶持政策措施，这些强有力的措施，极大地惠及了西藏、新疆等地各族群众，有力地推动了当地经济社会加快发展，进一步促进了民族团结和边疆巩固。

　　六是区域开发秩序进一步规范，可持续发展能力得到增强。为进一步优化空间开发新格局、实现可持续发展，国家根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类功能区，并明确针对不同功能区发展的政策导向，进一步规范开发秩序，按照优化结构、集约开发、协调发展和陆海统筹的原则，逐步推动人口、经济、资源环境相协调。

　　6 区域规划和政策对地区发展带来了多方面的益处

　　区域规划和区域政策是国家基于全局、着眼长远进行的顶层设计，是国家总体发展战略和思路的具体化。

　　主要体现在以下几个方面：

　　一是区域规划和区域政策充分发挥了地区比较优势，挖掘了当地发展潜力。区域规划和区域政策就是依据各地区的资源优势和禀赋条件，基于全局视野来谋划各地发展的。这样做，可以使各地区扬长避短，优化国土空间开发布局，加快培育新的经济增长级，增强区域整体的竞争力；这样做，可以避免“一刀切”政策下，在调控经济过热时，对包括落后地区在内的所有地区都实行限制发展政策，造成越调控越落后；这样做，还能够通过发挥地区比较优势，实现错位发展，从而避免经济在大起大落中循环反复，真正实现国民经济平稳较快发展。

　　二是区域规划和区域政策从宏观层面进行顶层设计，体现了国家级的先进理念。区域规划和区域政策是国家基于全局、着眼长远进行的顶层设计，是国家总体发展战略和思路的具体化。在研究制定区域政策和区域规划时，充分考虑了我国经济社会发展中面临的战略性和阶段性重大问题，从区域视角提出了应对宏观层面遇到的各种挑战和潜在风险的相应政策措施。同时，这些区域政策和区域规划，都是由国家各部委和有关科研单位在深入调研的基础上，经过反复研究、论证而形成的。

　　三是区域规划和区域政策提出了针对性很强的发展思路和工作举措，具有很高的“含金量”。规划和文件的有效性取决于其针对性和操作性。近年来，国家出台的区域规划和区域政策文件，非常务实，具有很强的指导性和很高的“含金量”。一方面，这些区域规划和政策文件基于国家区域发展整体战略布局，从各地区发展实际出发，站在更高的角度，以更为开阔的视野，在总结继承的基础上不断创新，提出了明确的发展战略和清晰的发展思路。与此同时，围绕落实这些战略思路，区域规划和政策文件还着眼于发挥地区比较优势，提出了各个领域发展的重点任务，布局了一批重大基础设施、产业发展和社会事业建设项目，制定出台了财税、投资、产业、金融、土地等一系列的差别化的政策举措。

　　四是区域规划和区域政策形成了强大的国家品牌效应，有效集聚了大量的资金、技术、人才等资源要素。近年来，几乎每一个区域规划和政策性文件的出台，都会受到传媒的高度聚焦，都会受到国内外的密切关注，都会引起资本市场的积极反映，区域问题及其政策导向成为了与百姓生活息息相关的一件大事。这些上升为国家层面的区域发展战略，短期内为目标区域集聚与整合了大量的人力、物力、智力、财力，起到了凝聚人心、积聚人气、激发活力的重要作用，成为了国内外企业投资兴业的风向标和导航仪，在促进区域经济社会发展方面产生了明显的成效，形成了一批社会各界广泛认可的国家品牌。以安徽皖江产业转移示范区为例，从去年1月国务院批复皖江产业转移示范区规划算起，仅仅1年多时间，就取得骄人成绩。2010年当年吸引投资就达5000亿元。正是如此，区域发展战略已经成为地方党委和政府推介本地发展优势、推动地方经济社会发展的重要手段。

　　五是区域规划和区域政策为地方发展提供了新载体和平台，成为发展的新亮点和新支撑。建设各种类型的经济区是区域规划和区域政策的一项主要内容。根据东、中、西部的不同发展需求，以及沿海、内陆和沿边各地所处的不同发展阶段和不同的地域特点，国家出台的区域政策和区域规划文件分别提出了支持设立各类海洋经济区、产业转移示范区、东中西区域合作示范区、区域协调发展试验区、边境经济合作区和跨境经济合作区等。这些经济发展新平台的建设，成为推动地方发展的重要基点，成为引领区域经济发展方向的旗舰，极大地推动了区域经济的跨越发展。

　　7 区域政策对破解现有体制机制难题发挥了重要作用

　　这几年的实践表明，宏观调控政策的空间指向越合理、越体现区域特点，就越实在、越具可操作性，作用也就越明显。

　　这几年的实践表明，宏观调控政策的空间指向越合理、越体现区域特点，就越实在、越具可操作性，作用也就越明显。区域政策不仅充分发挥了地区比较优势，有力地推动了地方经济发展，而且破解了一些现有体制难以解决的关键难题，丰富和完善了国家宏观调控手段和路径。

　　一是区域政策有利于实施分类指导，解决重复建设，充分发挥各个地区的比较优势。以发展金融业为例，过去内地很多城市都提出建设金融中心，通过区域规划的定位，明确上海建设国际金融中心，广州、深圳配合香港国际金融中心错位发展金融服务业，重庆、成都等建设区域性金融中心。这样就减少了盲目定位和重复建设。

　　二是有利于发挥较好地区的辐射带动作用，促进欠发达地区的跨越式发展，加快缩小区域差距。对不同地区采取差别化政策是区域政策的根本要求。对较发达地区，区域政策着力通过鼓励先行先试、自主创新等，推动这些地区更加注重优化发展质量和提高发展效益；对欠发达地区，区域政策着眼于加大横向和纵向的支持与帮扶力度，与此同时，扶持地方充分挖掘资源优势，培育自我发展能力，尽快促进老少边穷地区加快脱贫致富步伐，这样就能加快缩小地区差距的步伐。这些年区域增长格局的根本变化为此提供了强有力地的佐证。

　　三是有利于把国家意志与地方发展思路有效对接，真正把国家战略落到实处。区域政策既体现了国家战略的要求，又紧密结合各地实际，特别是注重通过发展规划、配套政策和组合项目等方式，把全局性重大改革发展战略及明确的宏观调控要求寓含到地方的发展思路和项目建设之中，以服务代替管理、以支持代替约束、以引导代替规范，有利于地方认真贯彻国家的总体战略意图，保障中央各项政策的顺利落地和有效实施。

　　四是有利于合理体现地方发展的利益与要求，充分发挥地方改革发展的能动性、主动性和创造性。珠三角地区改革发展规划纲要的实施就是其中的典范之一。两年多来，广东产生和推出了很多创新做法，大力推动规划纲要的落实，取得了良好的效果。

　　五是有利于确保地方发展思路与政策措施的连续性和稳定性，做到一张“蓝图”贯到底。由于干部任期制度、政绩考核办法、财税制度和投融资体制等方面的原因，容易造成一些政府的短期行为。国家区域战略的出台可以有效避免换一个领导改变一次思路，换一届班子重绘一次蓝图的格局，保持发展思路的连续性和有效性，使得好的规划蓝图能够一以贯之。

　　六是有利于避免“一刀切”造成经济在大起大落中循环反复，真正实现国民经济平稳较快发展。区域政策就是因地制宜、有保有压。这样做就能够避免“一刀切”，适当熨平经济运行的波动幅度，不至于不区分各地区的发展阶段和实际情况，在调控经济过热时，对所有地区都实行限制发展政策，在刺激经济发展时，对所有地区都鼓励加快发展，避免经济在过热和过冷之间循环往复，避免经济发展的大起大落。

　　范恒山，1957年10月出生，湖北省天门市人，现任国家发改委地区经济司司长。1988年进入原国家经济体制改革委员会，主要从事经济体制改革总体规划、方案的研究设计和城市综合配套改革试点工作，后任国家发改委经济体制综合改革司司长，2006年6月至今任国家发改委地区经济司司长。

　　链接

　　区域政策对宏观调控的促进作用

　　一、区域政策符合地方实际需要，有利于发挥地区比较优势，从而大大激发了地方加快发展的积极性，形成了各地区你追我赶、争相奋进的发展局面，新经济增长极不断涌现。

　　二、体现了国家改革发展战略的要求，符合宏观调控的正确指向，从而实现了区域发展和国家整体发展的有机统一，促进了区域协调发展和国民经济平稳较快发展。