水资源争端 隐现的周边安全新变数

　　本报记者 雷志华 北京报道

　　中国是国际河流最多的国家之一。在15条主要国际河流中，有12条发源于中国境内。这些国际河流涉及周边19个国家的将近30亿人口。近些年，在水利开发利用、水资源污染防治、生态环境保护等方面，中国与周边国家都发生了一系列的争议。水资源问题，已经成为影响中国周边安全不容忽视的因素。《华夏时报》记者最近采访了中国社科院亚太所李志斐博士，探讨水资源问题对中国周边安全的影响。以下是李志斐的主要观点。

　　跨国界河流问题

　　密集爆发

　　与南海争端这类“热点”相比，中国与周边国家因水资源而引发的矛盾相对较冷。但从长远看，水资源问题很可能成为影响中国周边安全的新变数。近些年，中国对国际河流境内部分的开发利用，引起了一些周边国家的非议。“中国正在用水牵制亚洲地区”、“中国过度使用国际河流将给其他国家造成生态灾难”、“中国利用生态武器制造洪水”等言论不断出现在国际媒体报道中。

　　2010年11月，中国在西藏雅鲁藏布江上的藏木水电站工程开始截流，进入主体工程施工阶段。一直非常担忧中国在上游修建水电站的印度舆论当时就表示，藏木水电站相当于“悬在印度头上的一颗水炸弹。”雅鲁藏布江进入印度境内后称布拉马普特拉河，是印度圣河—恒河的主要支流，印度视其为生命之河。印度认为，如果中国在上游蓄水，印度境内的流水量势必大减，影响工农业用水。印度还担忧中国将对西藏水资源的控制，转化为向印度施压的潜在手段，甚至将其作为在军事上威慑印度的战略优势。

　　在去年召开的湄公河峰会上，中国与泰国、老挝、柬埔寨和越南等湄公河流域4国的矛盾公开化。中国计划在澜沧江流域段修建8座水电站，其中4座已经竣工并开始蓄水发电。湄公河流域国家担心中国筑坝会造成水质污染，严重破坏河流生态平衡，尤其是随着气候变暖和雨季周期的变化，中国可能会从澜沧江形成的人工湖中大量汲水用于灌溉，严重影响下游国家的用水安全。2010年4月，湄公河下游泰国、老挝、柬埔寨和越南发生了严重旱情，湄公河水位下降到近20年来的最低水平。这些国家纷纷将矛头指向中国，认为正是因为中国在上游修建水坝断流截水，才造成湄公河流域的河水干涸。

　　中国已经开始修建一条长约300公里的运河，用于额尔齐斯河中国境内水域的治理和乌鲁木齐市供水以及农田灌溉，该运河计划在2020年投入使用。俄罗斯和哈萨克斯坦方面认为，中国对额尔齐斯河的取水量正在越来越大，这会减少额尔齐斯河进入哈萨克斯坦以及欧姆斯克的水流量，使哈萨克斯坦境内的卡尔干达市以及俄罗斯的欧姆斯克市的水源供应受到严重影响，同时威胁欧姆斯克的航运。

　　哈萨克斯坦对于另一条与中国共享的河流也甚为担忧，即伊犁河。这条河跨过中国与哈萨克斯坦边界，注入哈萨克南部巴尔科什湖。由于哈萨克斯坦境内的巴尔科什湖80%的水源来自于伊犁河，中国因满足本国西部地区供水而对伊犁河吸水量的增加，会导致流入巴尔科什湖的水流量减少，不但直接威胁湖内丰富的鱼类资源，造成生态灾难，而且会影响哈萨克南部地区的电力供应、灌溉和其他一些基础设施，严重影响该地区经济发展与生活对此湖的依赖。

　　水资源

　　成中国周边外交软肋

　　中国对跨国界河流的开发和利用，客观上对中国的周边外交造成了一定的负面影响。一方面，它已经在影响周边国家对中国的认知。最近以来，周边国家中存在这样的认识：中国将把对国际水资源的利用和“对水资源利用形成的威胁”作为一件有效工具，以此来牵制南亚、东南亚等亚洲国家。这种新版“中国威胁论”，可能会误导周边国家的民众对中国的认识与态度，继而影响本国政府对中国行为的判断，破坏中国和平发展所需要的国际舆论环境，给中国造成更多的国际压力。

　　此外，围绕水资源的开发利用产生的矛盾，还可能诱发中国与周边国家之间的潜在冲突，刺激周边国家采取防范中国的行为。印度国内对中国水利开发威胁未来国家安全的担忧，正逐渐由国内媒体、学者层面上升到政府层面。印度计划在未来两年内，在中印边界东段的两个空军基地各部署一个中队的最新型苏-30战机。印度这样做的目的主要是基于威慑战略的需要。印度认为，中国在雅鲁藏布江上游修建水坝，将威胁到包括阿萨姆邦在内的七个地区的水源供应，喜马拉雅山水源将成为中印争端的新焦点，为了与中国进行水源之争，印度陆军要提升对中国内陆的攻击能力。

　　中国与周边国家水资源的争端，还引发了域外因素的介入。美国和日本就是以水资源争端牵制中国的急先锋。与南海问题一样，介入湄公河事务也是美国“重返”亚洲的重要突破点。美国一些媒体和智库不断呼吁政府，“要重视中国在湄公河流域的举动并做出反应”，否则湄公河很快就变成一条“中国河”。美国政府在2009年7月与柬埔寨、泰国、老挝、越南等4国磋商并提出建立“美湄合作”新框架的设想，计划在环境保护、健康保健和教育等领域展开合作。2010年7月，美国提出“援助方案”，出资1.87亿美元，具体推进“湄公河下游行动计划”。

　　日本多年来一直对中国发展与湄公河地区的区域合作设置障碍，其主要举措就是全力推进将中国排除在外的所谓的“大湄公河流域开发项目”。2008年1月，日本提出提供2000万美元的无偿资金，援助该地区建立“东西经济走廊”物流网建设，以抗衡中国参与的“南北经济走廊”建设。2010年7月，日本提出实施旨在应对自然灾害、砍伐森林等问题的“绿色湄公河”计划。在日本看来，近些年，中国与湄公河地区各国的关系比日本更密切，中国对泰国和越南等国的投资额超过了日本，在对今后有望实现经济发展的缅甸和柬埔寨的投贷上，日本也远远落后。所以，为保障日本在湄公河地区的利益，日本要加快在此地区影响力的扩展，抗衡中国的优势和影响力。

　　多管齐下

　　破解水资源争端难题

　　中国应在战略层面上推动与周边国家宽领域、多层面的区域合作。中国与周边国家之间在发展程度、利益需求、地区设计上都存在很大差异，加上历史认知、领土纠纷、美日等区域外国家势力介入等因素的存在，建立一揽子多边区域合作机制的难度较大。但是在以国际河流问题为代表的非传统安全领域内，双方的合作潜力巨大。

　　中国可以把在国际河流上的合作作为突破口，大力开展在此领域的双边合作，继而向其他问题领域拓展。同时，中国可以借鉴美日扩展在湄公河流域的影响力的手段选择，通过有选择地在国际河流流经地区开展经济援助，增加对本地的基础设施建设，一方面平衡美日凭借经济优势挤压中国战略空间的势头；另一方面推动当地经济的发展，增强中国与周边国家的经济联系与政治互信，为深入发展区域合作奠定基础。

　　在组织层面上，应加强国内跨国界河流管理的机构建设。作为世界上国际河流最多的国家之一，中国目前还处于“九龙管水”的阶段，管理机制条块化分隔。在水体的管理上，通常是国土资源部门负责地下水，水利部门负责地表水，气象部门负责大气水，林业部门负责保护区内的水，农业部门负责灌溉用水，环境部门负责水污染。在水利的管理上，通常是大水电归国家发改委管，小水电归水利部管，各省市内对管辖区内的水利又分属不同部门。

　　这种水体、水利管理方面的权限交叉状况，严重地影响到对国际河流的管理和对与其相关行为的协调。因此，中国应该改进目前管理国际河流的机制，在国内设立专门的管理国际河流的机构，设置相关组织机构，明确其职能定位，对境内的管辖水域实施整体管理，统一协调与不同河流共享国的相关事务。

　　在机制构建层面，应与周边国家联合构建跨国界河流协商合作机制。国际河流蕴藏着巨大的水能资源，是沿岸居民生活用水的重要来源和发展经济的重要手段。因此，共同构建一系列针对公共资源共享的双边或多边协商合作机制、国家主权和公共资源交互下的联合开发机制是减少河流共享国纷争的保证。在内容上主要涉及两大方面：一是冲突预防与应对机制，二是联合开发与管理机制，这两大方面是同时存在，同步进行，互为促进。

　　冲突预防和应对机制构建主要包括：建立早期预警机制、建立突发事件应急机制、建立责任机制。流域国之间要协商妥善解决纠纷或冲突造成的政治影响、外交关系受损和经济损失等恢复性问题，恢复国家间的正常关系和合作秩序，同时总结经验教训，协商调整合作应急机制建设。

　　合作开发和管理机制的构建分为两个部分。第一，科学调查，建立信息共享机制。中国应与周边国家开展对管辖流域的水质、水量、流量变化规律、影响因素等方面的调查和取证，同时建立信息共享渠道，及时交流管辖段河流的基本状况和变化情况；第二，联合合作，协商管理。在继续推动在信息提供、联合调查、环境监测等方面合作的同时，中国与周边国家还应在水利工程建设、水力资源联合开发、水资源有效利用、水资源治理等关键领域展开合作。

　　中国与周边国家之间的国际河流问题从本质上说，是中国在和平发展过程中所引发的周边效应，一种是由于中国经济发展所带来的突发性跨界环境问题，另一种是以中国开发利用其境内河流为由头，将固化的历史认知与战略猜疑“附着”在自然原因之上，继而“升华”为中国水利开发会威胁他国安全的“高度”。面对国际河流问题对中国周边安全的消极影响，中国政府应给予充分重视并制定相关政策和机制，推动国际河流问题的解决，努力实现“水善利万物而不争”。