当权利遇到政策

　　司法的第一要务在于保护公民权利，而不是贯彻政策目标。当人们发现司法判决无异于一张白条时，对社会主义法律体系的信心就会瓦解

　　□ 郑戈 | 文

　　 在《战争与和平法》一书中，荷兰法学家格劳修斯提出了“至高支配权”（dominium eminens）概念，用来说明国家对私人财产的支配权。作为全民福祉和公共利益的实现者，国家有权征用私有财产，但必须给予财产所有人以充分、合理的补偿。这一用拉丁文表述的法律概念后来演变为英文中的Eminent Domain （国家征用权），是一项受宪法规制的国家权力。在美国宪法中，这一国家权力被换位表述为一项公民权利：“非经正当法律程序，没人将被剥夺生命、自由或财产；如无公正补偿，私有财产不得被征为公用。”

　　 受公共利益与合理补偿这两重约束的国家征用权概念，后来为世界多数国家所接受，成为“普适原则”。中国宪法亦明确规定：“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。

　　 这里的私有财产不能理解为私人享有“占有、使用、收益和处分权”的绝对意义上的所有物。包括中国在内的一些国家在法律上规定土地属国家或集体所有，但这种名义上的土地公有权并不妨碍私人通过各种法律安排取得对土地的长期私人使用权。这种使用权也是宪法意义上的私人财产权，它理应受到最强的法律保护，对它的损害或剥夺必须经受最严格的法律审查。

　　 根据《立法法》规定，包括对“非国有财产的征收”在内的十种事项只能由全国人大及其常委会“制定法律”来加以规范。可惜的是，在社会主义法律体系已经建成的中国，关于私有财产征收和征用的专门法律目前还付之阙如，只有由《国有土地上房屋征收与补偿条例》等国务院制定的行政法规来“填补空白”。涉及农地征收的法律，仅在《土地管理法》中有所涉及，其修订完善尚在胶着之中。

　　 在法治环境尚不完善的情况下，行政部门尤其是地方行政部门，难免在经济增长、维稳和改善民生等多种政策目标之间纠结、挣扎。“保护公民权利”这个因素则基本难以进入考评政府官员的指标体系。只有当政府的征地引资等发展经济行为造就大量失地农民和被强拆居民，且这些公民的维权行动“威胁到社会稳定”的时候，权利问题才会进入政府视野，并会在多数时候被称为“权益”——意味着可以“用钱摆平”。

　　 例如，针对因土地和房屋问题而产生的诸多不稳定因素，国务院于2004年发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》。但这种缺乏外部监督和司法制约、单纯依靠行政机关自律来实现的政策目标，往往很难实现。

　　 在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布之后，最高法院也出台了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，对各级法院在“维稳”这盘大棋中所应扮演的角色做出了安排。

　　 一方面是行政、司法各部门都围绕经济发展和社会稳定来开展工作，并服从党委统一安排的大局观；另一方面是各部门照管自身利益、满足本系统绩效考评机制而导致的“执法碎片化”，其间的断裂与矛盾是中国社会治理面临的难题。

　　 著名法理学家德沃金提出过“权利是王牌”这一概念，认为司法的第一要务在于保护公民权利，而不是贯彻政策目标。只有以权利为主线来解释和实施法律，法律本身才能呈现为一幅完整的、体现公平正义气质的画面。在中国，要实现这一点颇有难度：在发展主义的国策背景下，个人权利时时都需要让位于高铁、开发区和水电站建设等“重中之重”。司法机关也无法置身事外，不得不为发展和稳定服务。但更难的是令司法判决对党政机关具有约束力。

　　 处在“政策实施”模式中的中国司法机关，往往只有在与行政部门处于同一战壕之中、共同实现某一政策目标时，才能获得行政部门的配合。维稳问题上“谁主管，谁负责”“谁决策，谁负责”“谁审批、谁负责”的政法工作原则，使得这种层面上的配合也往往成为一种阳奉阴违的“博弈”。

　　 比如，行政机关在向法院提出强拆申请时，需要提交“社会稳定风险评估”。权利保障这个法律问题被转化为“社会稳定风险”这个政策考量问题，再次印证了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”这种民间“共识”，为公民“闹事”提供了正面激励。这种三方博弈的结果如果不是破坏性的，至少也不是建设性的。

　　 成都拆迁“司法白条”事例体现的是另一种博弈：法院依据法律判处拆迁户胜诉，但却不作出具体的行政赔偿判决，更不敢对行政机关进行强制执行。其道理很简单，法院的人事和经费等都受制于地方政府。这种明火执仗式的利益关系格局，使得众多拆迁户赢了官司却得不到赔偿，只好边打官司变上访，或者打了官司再上访。与上一种博弈相比，其间的角力方式不同，造成的不稳定结局却相似。

　　 中国的法律发展已经到了一个临界点。当人们发现司法判决无异于一张白条时，对社会主义法律体系的信心就会瓦解。要走出这一困境，早期的粗放型立法主导模式必须让位于强化司法独立和判决约束力、注重司法技术和法律推理、在具体个案中体现规则意识和公正理念的司法主导模式。简言之，即从法制走向法治。

　　作者为香港大学法律学院助理教授