铜陵模式再探：大社区自治还是行政权力优化

　　钱平广

　　围着矮矮的螺蛳山，转过几条算不上繁华的街道，由一个小巷子进入，渐行渐阔，小区地面干净整洁。在山脚下，一栋两层长长的楼房出现在眼前，青灰色的外墙，夹杂着几块用来装饰的白砖。楼房入口处上方挂着一块大大的牌子——螺蛳山社区，绿底白字，格外醒目。

　　最近，这个隐匿于安徽省铜陵市区东南一隅的小小社区办公场所，接待了一拨又一拨来自全国各地的媒体记者。当然，突然热闹起来的并非只有螺蛳山社区，在铜陵市主城区目前23个大社区中，螺蛳山社区或许只是偶然原因而更多地为外界所知晓。

　　与其他22个社区相比，螺蛳山社区并无更特别的地方，它们都是按照“铜陵模式”制造出来的“新生儿”，而吸引全国各媒体争相前来报道的，正是这一被称为基层社会管理改革创新的“铜陵模式”。

　　“铜陵模式”要让居民找到组织

　　从1998年起就开始干居委会工作的汪成志目前是铜陵市铜官山区螺蛳山社区副主任，在此之前，学法律出身的汪成志担任绿云社区居委会党委书记、主任，而一年之前，绿云社区便已经不复存在，和另外两个社区一起合并为螺蛳山社区。

　　与此同时进行的，是社区居委会之上的一层政府行政管理机构——街道办被撤销。至2011年8月底，铜陵市主城区10个街道办全部撤销，61个社区居委会被整合为23个较大的社区。

　　据汪成志对《第一财经日报》记者介绍，螺蛳山社区是第一批进行改革后的社区，当时铜陵市铜官山区共有49个像绿云社区这样大小的社区居委会，分别受辖于6个街道办。2010年7月，铜陵市开始尝试在铜官山区开展区直管社区综合体制改革，6个街道办被撤销，49个小社区被合并为18个大社区。

　　由此，铜陵市也在全国地级市中率先实施了“区直管社区”这一基层社会管理改革模式——将现行的区、街道、社区三级城市基层管理体制变为“区、社区”两级服务形式。这一改革也被外界冠之以“铜陵模式”。

　　据铜陵市铜官山区委书记、“铜陵模式”的主创者之一王纲根介绍，他们撤销街道办并不是心血来潮，而是经过了两年多的筹谋，“我们当时考察了很多正在进行社区改革的城市，既总结了它们的经验，也发现了它们存在的问题。最后根据我们铜陵的实际情况，才设计出现在的‘铜陵模式’。”

　　按照王纲根的话来说，这一改革的最终想法是让每一个居民在社区中找到自己的组织。

　　“改革前，街道办和社区共有569名工作人员，改革后，新社区保留517人。”铜官山区委副书记汪源说，街道办撤销后，原有工作人员绝大部分被充实到了社区一线，同时还从区直机关选调一批年富力强的科级干部到社区任职。

　　街道撤销后，原有的经济发展、城管执法等主体职能已收归区职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区。成立社区服务中心后，社区居民在家门口，就可以直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。

　　“铜陵模式”作为城市基层社会管理创新的一次尝试目前受到了各界的关注和热议。

　　民政部基层政权司副司长王金华不久前在接受媒体采访时表示，会在对铜陵改革效果评估总结的基础上，再决定是不是推广，如果最终评估效果好的话将会在全国推广，但街道办取消是一个趋势，“这是肯定的”。

　　据王金华介绍，1954年颁布的《街道办事处条例》在2009年由全国人大宣布废止，“这个条例废止后，(撤销街道办)在法律上没有障碍了。”

　　去行政化和自治仍需探索

　　在本报记者走访的几个社区中，根据近一年来的工作经历，大部分社区的负责人坦陈，就目前来看，改革后的大社区工作模式仍没有脱离行政管理的窠臼，因此，现在就言“去行政化”尚为时过早。

　　“只能说现在仍在摸索和发展过程中，还有一些变化不能预测。”汪成志对本报记者说。在他看来，大社区模式的确比以前有进步，特别是从方便居民办事这一层来说。

　　“但是，你去看看铜官山区政府几十个办公室，就知道，每个办公室发出的文件，我们都要不折不扣去办，每天打电话、行政事务就够你忙上大半天的了，一个礼拜拿文件都要拿十份左右。”一名不愿透露姓名的社区综合办公室主任如是说。

　　另据介绍，由于居委会主要担任自治功能，但现实情况是，社区行政领导一般都兼任居委会的领导，“从这点来说，要真想把自治和行政分开，除非把两个部门切割开来，必须把工作人员的职责和岗位进行划清。”一名新社区领导表示。

　　据本报记者了解，目前新成立的大社区，主要由社区党工委、社区居委会、社区公共服务中心组成。汪成志此前在接受本报记者采访时形象地将其归纳为“三块牌子，一套人马”，也就是说，虽然有三个部门，但实际上工作人员还是那么多，这其中就免不了一人兼任数职。就汪成志自己来说，他目前是螺蛳山社区居委会副主任，同时还是社区公共服务中心副主任和社区党工委委员。

　　“刚性地将自治和行政功能分开也不行，现在的问题是应该探索怎样以自治的方式去做服务，后面肯定还是要加以完善的。”汪成志说。

　　或许，更为重要的是，由于改革后的大社区工作人员工资及活动资金来自政府拨款，仅这一点，大社区的管理模式就不可能摆脱行政化。“居委会的活动经费来自哪里？还是政府。要想剥离居委会的自治功能目前来看是不大可能的，居委会领导、党工委领导、社区公共服务中心领导甚至可能是一个人。自治要有钱，哪里来钱，现在不还是要依赖行政嘛。”上述不愿透露姓名的社区综合办公室主任称。

　　由于街道办撤销之后，原来的那些行政人员“身份不变、职级不变、待遇不变”，全部一视同仁分流到社区，由此，有评论指出，铜陵此次撤销街道办的改革，更多的进步是体现在观念层面和行政技术层面，其改革举措距离社区自治的目标还有相当距离。“铜陵模式”与其说是社区自治，不如说是行政权力内部的一次优化。

　　据介绍，目前铜官山区新社区中大约80%的工作人员为社会招考，聘用制的，另外20% 则来自原街道办甚至是区直部门的公务员或事业编制人员，对此，汪源表示，他们力争在 3～5年内让社区全部由招聘的社会工作者来负责运行，“毕竟社区居委会是居民自治组织，不能有过多的行政色彩。”

　　而铜陵市委书记姚玉舟近日接受媒体采访时也表示，当前，铜陵成功撤销街道设置，人员顺利分流，使社区规模更趋合理，增强了社区居民自治能力，从体制上实现了区直管社区的改革目标。下一步，将继续深化社区综合管理体制改革，人、财、物的投放将向社区一线倾斜，加强社区建设。

　　此外，姚玉舟表示，将进一步明确社区职能，不断强化社区居民自治意识，在放权的同时，也要让社区居民承担相应的责任和义务，鼓励社区成立互律、自律性组织，防止社区行政化。

　　姚玉舟认为，铜陵结合自身实际，实事求是推进社区综合管理体制改革，是社会管理领域的创新之举，形成的“铜陵模式”完全可以被全国中小城市复制。

　　资金与工作量俱增

　　不过，与改革前的小社区相比，现在的大社区要富裕得多。

　　“目前社区工作人员工资及日常经费来自区里财政拨款，工资按照不同级别和岗位性质来发，比如有公务员，有聘用制人员，还有事业编制人员等等。”汪成志介绍说。而社区平时的开销，比如办公费用、采购物品及开展活动等经费，按照辖区人头来核算的，每个人按照每年40元来统计。

　　以螺蛳山社区为例，在其2010年9月将原来的绿云社居委、解西社居委、劳动社居委整合后，辖区人口达到17000多人。按照上述预算，螺蛳山社区每年的日常经费为近70万。而在整合前的小社区，每年的经费只有几万元。

　　与此相伴而生的是，社区工作人员的工作量大幅增加。

　　“我们社区现在有28名工作人员，在服务居民这一块，采取网格模式，就是每个人都是一名网格工作人员，需要负责服务300户左右的居民。”汪成志说。他同时也承认，目前人手还是很不够，“真想把服务做好，把事情干好，人员还很不够。光讲服务，把任务定得这么高，没有人去做，还是空的。”

　　据介绍，一名社区网格工作人员要负责把辖区内每户的信息采集后录入社区的信息平台，从房屋出租、外来人员计生情况，到适龄妇女孕检、药具服务等，事无巨细，统统纳入信息平台，并且随时对每户的信息变动情况进行更新。而区政府每季度都会重金聘请第三方调查机构对社区工作者考核，第三方机构组织专业人员入户调查，请居民给“网格人”打分。“如果哪位社区工作者被居民投诉，或者说居民根本没见过他，那他这个季度的绩效奖金会被扣除。”

　　对于社区的日常账务，汪成志介绍说，目前社区是不设财务的，有什么开支，会由报账员上报给区统一财务核算中心，由领导签字批准。

　　而在本报记者采访过程中，也有一些社区的工作人员抱怨现在付出与所得很不对称。

　　“尤其是公务员、事业编制人员与聘用制人员的待遇相差很大。像我作为聘用制人员，一个月拿到手才1450元，我们当初也是考进来的，这点收入与平时的工作量相比不成比例，收入确实太低。”一名社区工作人员这样对本报记者表示。

　　据了解，由于新社区里的工作人员有从街道办和区直单位分流的公务员和事业编制人员，而这些人的待遇不变，一般为3000元左右，而聘用制的人员工资为1600元左右，副主任级别的聘用人员工资则为1900元左右。

　　对于这种情况，汪源表示，这的确是目前的一个现状，但这也是为了改革能顺利进行采取的政策，“其实现在聘用制人员的工资比以前也有很大提高，以前社区主任工资一个月是1030元，普通工作人员的是970元。”

　　对改革的体会

　　正如一名评论人员指出的那样，对铜陵的改革需进一步跟踪观察，最终效果好不好要看群众是否满意，是不是肯定这项改革。

　　在本报记者走访的一些居民当中，对撤销街道办感受最深、评价最好的还是“办事比以前方便多了”，而对于新社区自治这一块，大部分人仍没有太多体会。

　　不过，也有居民反映，与以前相比，大社区成立后，以前相对布点比较多的社区居委会没有了，要办件事情、反映个问题比以前花费的时间和经济成本更高了。因此，包括一些居民甚至还有一些新社区领导也认为，有时候，一刀切去搞改革效果并不见得好，还是得根据实际情况，“有的大社区太大，而且居民区不集中，办一件事情要跑很远，不方便。为居民服务的点应该多些，因为你目的就是服务居民嘛。”

　　对于自治，很多居民并不以为然，也感受不深。

　　居住在螺蛳山社区绿云山庄小区的一名被选为居民楼“栋长”的黄姓居民对本报记者表示，自大社区成立他担任这一公益“职务”以来，主要负责收集居民的一些情况，然后反映到社区里，但平时他的工作是三班倒制，也没什么精力放在这份公益事务上，社区也很少有什么体现自治的活动，而且居民平时似乎也没什么要反映的，“大家各过各的日子。”

　　对此，数名新社区负责人十分坦白地对本报记者表示，目前社区体现自治的事例很多是无意识中实现的，并没有刻意去搞自治，“因为其实城市居民还是比较松散的，共同利益还是不多，甚至还不像农村，有土地等集体利益，而且农村还存在宗族关系，大家之间的联系要更紧密。”

　　在铜官山区流传着这样一个案例，今年3月，铜陵市政府拟在铜官山区螺蛳山社区内扩建一个日产500吨的选矿厂，这是铜陵市政府通过招商引资近2亿而来。但在社区听证会上，居民代表认为这会影响他们的生活，反对建选矿厂，项目因此被停掉。

　　对此，一名社区副主任并不以为然，他认为，这并不能完全反映现在新社区的自治功能的提高，“因为在以前，也会出公示。当然，现在征求意见的过程也是一种民主和自治的体现。不过，还是无意识多点。”