浦东新区：管理体制四次变脸

　　孙小林

　　浦东六大功能区管委会被全部取消了。这个2010年2月25日的变化，到现在还不太为外界所知。

　　自1990年中央决定开发开放浦东以来，当地行政管理体制先后发生了四次改变：开发开放办公室，党工委、管委会、正式建政等。

　　重庆两江考察团2010年8月份考察浦东之后发出如是感慨：从领导小组到管委会，再到新区政府，浦东新区的管理模式与时俱进。

　　1 管委会回归到一级政府模式

　　8月30日，浦东新区成山路口，这里是浦东新区合并了原南汇区之后新设立的政府办公地点。部分最近几年新入职公务员并不知道浦东也曾有过管委会模式管理阶段。

　　1990年到1992年底，上海成立浦东开发领导小组，下设浦东开发办公室，“开发办”属上海市政府的一个派出机构，形成了三区两县政府加一个浦东开发办的行政管理格局，在管理体制上，由上海市委市政府决策、各委办局和三区两县具体实施。

　　这种机制的优点是有利于调动各区县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的基础，然而，问题也随之暴露。

　　“尽管分散管理的体制有利于调动区县的积极性，但这种管理体制的明显不足，则是各区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划”，上海方面一份有关总结材料如是说。

　　1993年初，上海方面正式成立了中共上海市浦东新区工作委员会、上海市浦东新区管理委员会，管委会作为上海市政府的派出机构，统一负责浦东新区开发开放的管理工作，承担行政管理职能，更多的是协调功能。

　　作为海南洋浦经济技术开发区行政制度设计者之一夏明文博士告诉本报记者，管委会一般都得到地方人大以及政府的授权，才可以行使相关职权。

　　这是浦东新区管委会的雏形，自此，浦东正式进入管委会时代，与此同时，上述各区在浦东的部分全部划入浦东，从此，管委会的管理范畴和浦东实际区域面积并无差异。

　　这为管委会治下的浦东提供了快速发展的体制保障，不过，管委会开始有点“不伦不类”了。

　　随着浦东面积、人口增多，社会事务不断增加，与此同时，从大环境而言，中央对浦东新区的优惠政策逐渐弱化，

　　新区大规模开发建设基本结束，涉及新区有关部门职能行使中的法律地位问题也需要及时解决。

　　2000年，浦东开发、开放10周年之际，上海市政府决定撤销浦东新区党工委和管委会体制，正式建立区委、区政府、区人大、区政协，浦东新区行政管理体制回归到正常的政治架构。

　　自此，一级政府模式开始登堂入室。

　　“浦东的管委会早已经改成区政府，这表明浦东已经进入了新的发展阶段”，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成这样告诉本报记者。

　　2 功能区管委会的“消失”

　　然而，对于新成立的浦东新区政府而言，尽管成绩巨大，但压力亦尤其巨大。

　　由于前期的管委会集中力量发展张江、金桥、外高桥、陆家嘴等四大国家级开发区，浦东其他地区普遍显示出疲软的发展态势，和四大开发区差距逐步拉大。

　　为了统一整合资源，并为四大开发区提供发展空间，浦东方面决定重拾管委会模式。不过，这次新设立管委会不是浦东区层面设立管委会，而是设立了6个隶属于浦东新区政府的副局级功能区管委会，其管理机构为功能区党工委、管委会，分别为浦东新区党委和政府的派出机构。

　　设立六大功能区管委会的目的是实现“区镇联动”在功能区内以原有的开发区为中心，并把临近的乡镇也一并纳入功能区体系，整体开发。

　　这个管委会模式本质上是想促进各地区平衡发展，然而，功能区下属的镇却有自己的看法。

　　“在区和镇中间又多了一个管理层级，这并非是精兵简政”，一位镇领导此前这样对本报记者说，事实上，镇里面往往觉得自己的行为受限较为严重，这包括财政权。

　　对于打造“小政府、大社会”的浦东而言，这显然不是其初衷，于是，在“综改”的名义下，浦东在2010年取消功能区管委会。

　　3 管委会只适合搞开发？

　　针对这种情况，是否只有成立一级政府才能解决这一问题？外界莫衷一是。

　　事实上，浦东只是一个区，不可能在下面再成立“区”，因此，尤其在南汇区划入浦东新区之后，一个区面对数十个乡镇、街道，也力不从心。

　　大浦东想出了新办法，当地又强化了四大国家级开发区的管委会职能和管理范围，通过这种方式来解决相对落后的地区的开发问题。

　　“开发区管委会这种机构要比功能区管委会的政府色彩要淡一些，管委会更注重块状的管理，更注重块状对周边地区的辐射。”浦东改革与发展研究院院长助理路凯此前对本报记者说。

　　已经不存在的陆家嘴功能区一位负责人也对本报记者私下称，新区功能区取消功能区一级财政，陆家嘴方面招商回旋余地似乎比较小，但整体来说，这个变化对浦东是非常有利的。

　　显然，管委会模式回归到“开发”职能上。在浦东，这个模式被称为“7+1”生产力布局，基本上，一个原来较为发达的开发区管委会管理着2到3个开发区，尤其是原南汇相对落后的开发区。与此同时，上海国际医学院区(集团)有限公司董事长和康桥(集团)有限公司董事长则被任命为张江高科技园区管委会党组成员。

　　更为重要的是，根据浦东方面的安排，“7+1”中，市、区两级赋予各开发区管委会相应的权力和资源，力求做到“区内事区内办”，让开发区心无旁骛搞开发，并且，开发区与街镇互不隶属，浦东新区的38个街镇直接接受新区政府领导。