滨海新区：行政复归终结一龙治九水

　　刘玉海

　　在天津滨海新区最近发布的综合配套改革第二个“三年计划”中，位列第一位的改革内容即是深化行政体制改革，理顺区政府、管委会、街镇之间的权责关系。

　　从1994年天津成立滨海新区以来，这个寄托了天津城市梦想的地方，其行政管理体制几经变革，每次变革的背后则是资源整合的反复博弈。

　　因此，滨海新区漫长而坎坷的探索之路，或将对国内一大批成熟的、已经站在体制变革十字路口的开发区和功能区的管理体制变革提供启示与借鉴。

　　1 “一龙治九水”

　　1993年底，天津在开发区的基础上，划出350平方公里土地，作为滨海新区开发用地。1994年元旦，时任天津市市长的张立昌第一次提出用10年左右的时间，基本建成滨海新区，是年3月，天津市委、市政府正式做出发展滨海新区的决定。

　　1995年，天津成立了滨海新区领导小组专职办公室；2000年，天津市在领导小组办公室的基础上成立了滨海新区党工委和管委会，作为天津市委、市政府的派出机构。

　　2002年，天津市人大颁布《天津滨海新区条例》，对滨海新区管委会和各行政区、功能区的地位、职责、权限、相互关系等方面以法律形式予以确定。其中，管委会的职责是“指导、规划、协调”。

　　此时的滨海新区管理体制，被形象地称为“半层楼”体制：滨海新区工委与滨海新区管委会不同于一级党委和政府，在机构设置上并非“大而全”，在运行机制上也不是“大一统”，而是在不打破区域范围内原有各行政区与功能经济区的完整性，在尽可能保持其原有的经济、社会和行政管理权限及发展的自主性的基础上，立足搞好统筹、规划与协调，“议大事、决大事、办大事”，建立轻型、服务型和协调型政府。

　　2006年，国务院明确天津滨海新区为国家综合配套改革试验区时，滨海新区早已“扩容”，面积由原来重点建设的350平方公里，扩大到2270平方公里。而其体制弊端也到了“非改革不可的地步”——用时任滨海新区管委会主任皮黔生的话形容就是，“别人都是婆婆多，我们是媳妇多，别人是九龙治水，我们一龙治九水。”

　　彼时的滨海新区，包括塘沽、汉沽、大港等3个行政区和开发区、保税区等9个经济功能区，“区”中有“区”，政府部门繁杂，行政权力交错。一度出现七个公安分局、五个工商局、六个国税局和五个地税局、六个法院机构、五个检察院齐聚一区的罕见景象。

　　更严重的问题是，各功能区、行政区的经济政策和审批权限不统一，功能区拥有财力优势，但不掌握土地等要素；行政区拥有土地资源，但缺乏财力支撑，造成土地、资金、人才、技术等生产要素流动不畅。滨海新区管委会作为天津市政府的派出机构，既与滨海新区内各行政区政府和功能区管委会一样，直接受市政府领导，又要在经济建设工作方面，指导与协调以上各区。

　　显然，以一个市政府的派出机构管理协调一级政府，肯定会存在一系列的问题。更为关键的是，滨海新区并没有设立一级人大，这就使滨海新区管理委员会即便试图履行行政管理的权力以提高效率都基本没有空间。

　　这种局面的弊端，中共政治局委员、天津市委书记张高丽曾用“五个问题”来概括：一是规划难以统一实施，二是产业聚集效应难以实现，三是整体优势难以发挥，四是资源配置难以优化，五是管理效能难以提高。

　　2 向传统行政区复归

　　2006年，国务院明确天津滨海新区为国家综合配套改革试验区后，天津先是在2007年成立了由市委书记、市长领衔的加快滨海新区开发开放领导小组，由新区管委会主任担任小组办公室主任，以提高滨海新区管委会的统筹协调能力；经过两年的准备，彻底变革滨海行政管理体制，调整行政区划、成立一级政府。

　　2009年10月21日，国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划，撤销塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新区的行政区域。

　　11月9日，滨海新区行政管理体制改革全面启动。天津市长黄兴国宣布了滨海新区行政管理体制变革的主要内容：建立统一的行政架构；构建精简高效的管理机构；组建两类区委、区政府的派出机构；形成新区的事在新区办的运行机制。赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。

　　在这次动员大会召开仅一个半月之后，滨海新区首届党代会召开，此前调任天津市委副书记的何立峰当选为滨海新区首任区委书记。随后，在2010年1月10日闭幕的天津滨海新区第一届人民代表大会第一次会议，宗国英当选为天津滨海新区第一任区长。

　　自此，滨海新区区委、区政府、区人大、区政协四大领导班子全部建立。新成立的滨海新区区委有6个组成部门，区政府19个职能部门，一个“服务型政府，效率型政府”的执政理念，得到凸显。

　　这次改革，仅塘沽、汉沽、大港三区辐射地域面积就达2000多平方公里，全境常住人口147万，如果再考虑到所涉及的官员人数之多，那么，此次调整力度之大为国内沿海区域所罕见。《人民日报》报道，本次批复的方案为候选方案中“最彻底”的一个。

　　至此，滨海新区全新的政府架构已经搭起，运行机制却尚在磨合中，如何划分区政府、管委会、街镇之间的权责关系，明确各自的法律地位和事权财权划分，依旧是滨海未来需要面对的难题。

　　根据黄兴国的设想，滨海的下一步是：慢慢实行扁平化管理，滨海新区政府直接对接27个街道和镇，着重把街镇这个层面做强，派出机构层面的职能慢慢弱化，“重心下移，固本强基”。