郑玉焯：进一步保障和改善民生

　　辽宁财政厅党组书记、厅长郑玉焯

　　胡锦涛总书记“七一”重要讲话，是新形势下指导我们党继往开来的纲领性文献。“讲话”将保障和改善民生提到了新的高度，明确提出“保障和改善民生，促进社会和谐，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求”。学习贯彻“七一”重要讲话精神，充分发挥公共财政职能作用，进一步保障和改善民生，是当前和今后一个时期财政工作的重中之重。

　　财政在改善民生过程中责无旁贷

　　民生问题涉及人民生活的各个方面，不但关乎社会稳定和经济发展水平，同时对政府的执政能力也提出了更高要求。财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具，提供公共产品和公共服务是公共财政的一项基本职能，财政在改善民生的过程中负有不可替代的责任。

　　从发展阶段来看，我国正处于从初步小康向全面建设小康社会发展的关键时期，民生的范围与公共服务的范围不完全一致，但由于相当多的民生问题都在不同程度上与公共服务短缺和不均等有直接关系，因此现阶段解决民生问题的主要措施是建立公共服务体系，为人民群众提供优质高效的公共产品和服务。

　　近年来，我国财政用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占整个财政支出达到相当高的比例，甚至处于主导地位，这表明财政对民生的支持力度越来越大，财政的民生性也越来越突出。财政支出结构的悄然转型，在理论和实践层面达成了“民生财政”的共识，这一认同意义重大而深远。

　　 财政支持民生的辽宁实践及其政策取向

　　“十一五”以来，辽宁省委、省政府从解决群众最关心、最直接、最现实的利益入手，大力推进各项民生事业全面协调发展，努力让改革发展的成果惠及最广大人民群众。与此同时，辽宁的各级财政部门积极推进各项民生制度建设，不断调整和优化支出结构，千方百计筹措资金，不断加大教育、就业、社会保障、医疗卫生、居民住房等民生领域的投入，逐步扩大公共服务范围，初步形成了惠及全省人民的公共服务体系。“十一五”期间，全省财政民生支出3863.3亿元，年均增长24.5%。 2010年全省财政民生支出1027.8亿元，占一般预算支出比重达到32.2%。应该说，在公共财政阳光的照耀下，长期累积的民生难题得到有效化解，有力促进了和谐辽宁建设。目前，我省全面实现了城乡免费义务教育，基本形成了覆盖城乡的社会保障体系，显著提高了城乡居民基本医疗保障水平，较大提升了城乡困难群众生活水平。

　　在辽宁财政支持民生事业取得巨大成绩的同时，我们也要清醒地认识到，由于民生领域的巨大历史欠账以及老工业基地的特殊性问题，我们所做的与人民群众的需求相比，还有较大差距，全面解决广大群众的基本医疗、住房、教育、就业等民生问题仍然任重道远。日益增长的公共服务需求与财政供给能力不足仍是一对突出矛盾，民生领域公共服务均等化水平有待提高，民生支出管理制度还有待完善，财政民生支出存在“越位”与“缺位”现象，民生项目的科学决策机制和民生支出绩效评价机制尚未建立起来等等，这些问题都有待进一步改进和完善。

　　进一步保障和改善民生，对推动“十二五”时期辽宁经济社会发展将产生积极的影响。因此，当前和今后一个时期我省民生财政的政策取向重点要在“巩固、补缺、提高”上下功夫。

　　——巩固。即维持现有的民生支出基本范围和水平，特别要在义务教育、基本医疗、社保补助、社会救济、扶贫和支农支出等领域有所作为，充分体现民生财政“保基本”的原则。

　　——补缺。即对属于基本民生的新旧历史欠账进行补偿，特别在新农保、失地农民基本保障、城镇居民养老保险、企业改制历史遗留问题、保障性住房等方面加大投入，充分体现民生财政“宽覆盖”的原则。

　　——提高。即稳步提高民生的保障水平，特别是随着经济社会的发展，民众对民生需求的层次也会越来越高，我们要在保基本、宽覆盖的基础上，不断提高民生财政的保障标准，确保各类群体共享改革发展的成果。

　　进一步保障和改善民生的思考与对策

　　解决民生问题是一项系统工程，要充分考虑财政可持续能力，正确认识财政支持民生的作用边界，分清轻重缓急，建立稳定的民生资金支持机制，推进和民生相关制度的建设，统筹解决人民群众最关心最迫切的困难问题。

　　正确认识财政支持民生的作用边界。改善民生是政府公共财政的责任，但当前对于民生财政的认识普遍存在误区，或过分夸大财政支出对改善民生的作用，或忽略制度建设和其他工具手段对于改善民生的作用。究其原因，是没有正确认识财政支持民生的作用边界，而一味地靠财政支出来弥补民生欠账。如有些民生问题的解决，完全可以采用其他手段（如行政、法律），根本不需要财政投入；有些民生问题也并非财政手段所能解决的（如财政补贴的滥用，只能掩饰矛盾和问题，贻误改革时机）；有些民生问题的解决，必须要多管齐下，综合整治（财政往往只起“四两拨千斤”的作用）。总之，民生是一个环环相扣、十分复杂的系统，增加或提升公共财政民生投入水平并不是解决民生问题的全部。

　　注重靠机制改善民生。解决民生问题，要关注突出问题，但同时要深化改革，着力构建有利于促进和保障民生的长效机制，注重靠机制改善民生。民生工程和民生项目能缓解一时，但绝对不能代替机制和制度建设。如完善公开、公正、公平、透明的办事机制，扩大公民有序参与的监督机制，规范督导、监察和考核机制，细化目标评价机制，强化责任评价机制，构建责任追究、处罚机制等。同时要改变政府在提供公共服务上的单一的行政机制，引入市场机制和准市场机制，实现公共服务供给模式由政府一元化供给向政府、社会和企业共同承担的多元化、社会化供给转变。

　　合理确定财政民生支出次序。结合我国社会、政治、经济状况和现实国情，民生问题应该由低到高分为满足基本生存、改善“生活状态”和实现自身发展等三个层面。改善民生具有一定的规律，基本需求是最底层的民生问题，只有实现了前一层面的内容，才能解决下一层面的民生问题。因此，财政的民生支出要根据实际情况和民众需求分清轻重缓急，分层次、分阶段安排。具体而言，一是基本保障类，如义务教育、最低生活保障、社会救济。二是改善生活类，如职业教育、就业扶持、社会福利、粮食直补。三是发展机会类，或水平提升类，如高等教育、继续教育、改善农业生产条件支出。

　　健全民生项目科学决策机制。民生问题在理念上强调以人为本，因而民生财政投入就必须坚持以民众的需求或偏好为基本导向。目前，一些民生投入项目存在“拍脑门”决策问题，往往偏离或未能充分反映“民意”或“民需”（即公众的需求偏好）。民生投入项目决策需要建立专家论证制度、项目听证制度，加大民生支出项目的全方位监督约束机制（如加大民生项目审计力度等），杜绝“政绩工程、面子工程、豆腐渣工程”等不良或无效民生支出。

　　积极开展财政民生支出绩效评价。财政支出安排在民生方面的投入不断增加，但由于监管和评价体系滞后，许多“民生”本意的财政资金安排并没有产生应有的效果，因此在财政支出上以指标衡量安排的同时，考核上也要通过指标体系的评价来实现，特别是在教育、医疗卫生、就业与社会保障等领域，通过绩效指标来评价尤为重要。只有通过建立绩效指标体系评价，才能真正反映财政支出的合理性。