发展战略性新兴产业应注意的几个问题

　　我国许多战略性新兴产业还处于低端制造领域，地区布局雷同，在掌握核心关键技术方面与发达国家差距较大

　　文/吕薇

　　发展战略性新兴产业是我国转变发展方式和产业升级的重要途径。2010年10月，国务院做出《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，提出加快培育发展战略性新兴产业的指导思想、目标、重点任务和重大政策措施；并根据我国国情和科技、产业基础，提出节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业作为战略性新兴产业的发展重点。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确“十二五”期间战略性新兴产业增加值要达到GDP的8%。各地加快部署，已形成发展新兴产业的热潮。

　　总体上看，我国新兴产业大多是从引进技术发展起来的，技术应用与国外基本在同一起跑线，但在掌握核心关键技术方面滞后。许多新兴产业还处于低端制造，地区布局雷同，技术上与发达国家有较大差距。发展战略性新兴产业也要坚持科学发展观，防止走粗放增长的老路。

　　一、发展战略性新兴产业应注意的几个问题

　　1.注意加强系统规划和配套发展。战略性新兴产业是一个系统，不是单项技术、单个产品或某个环节的突破就能发展起来。如，我国的风力发电装机容量增加很快，但由于风电的不稳定性，需要稳定的电源与其配套。我国陆上大规模风电场大都在发展中地区或欠发达地区，有些地区缺少配套稳定电源，电网建设跟不上，设备利用效率低。又如，发展插电式电动汽车，必须解决方便充电问题才能推广使用，同时要解决汽车技术、电池技术和电池材料技术配套发展等。目前，国内大部分电动汽车生产企业是组装厂，电池技术、材料技术和充电设施是短腿。因此，要跨部门和跨领域做好规划和配套发展，提前做好部署。

　　2.注意避免重复低端制造的老路。我国发展新兴产业大部分靠引进技术，不掌握核心技术，建设投资增长较快，研究开发投入不足；研究开发与产业化脱离，论文多，发明专利少，转化能力较弱。如，现在国内上百家企业生产电动汽车，大部分是组装，真正掌握核心技术的企业很少。有些甚至是打着发展电动汽车的旗号生产传统汽车。又如，我国的风电装机容量已经达到世界第4位，核心部件要靠进口，标准和检测体系不健全等。因此，要加强技术开发和掌握核心技术，防止重走引进、落后、再引进的低端制造老路。

　　3.注意成本效益。新兴产业要规模化、商业化发展，一定加强成本效益分析。美国在发展智能电网时，美国能源部组织编制了成本效益分析框架，相关部门和企业从成本效益分析的角度出发决定发展重点。在发展新兴产业时，有些项目缺乏科学论证和准确资源评估，刚上马就被叫停；有些项目，没有经过示范工程就上马；有些国有企业存在不惜成本的做法。成本效益不仅是财务和经济的成本效益，还要考虑社会成本效益的平衡，全寿命期的能源转化效率和环境影响。特别是发展新能源的项目，不能因为获得一种新能源而消耗更多的传统资源和环境容量。

　　4.注意发展与市场开拓相结合。如，我国的太阳能光伏电池制造业发展很快，但因发电成本较高等因素，太阳能发电应用较少。结果是，节能环保的效益流向国外，污染和资源消耗留在国内。同时，要防止有些地方利用政府采购保护本地产品，地方保护不利于创新和优势企业的规模化发展。

　　5.注意防止新产业的技术和市场风险。发展新兴产业面临的主要风险是产业成长过程中的不确定性。一是技术发展路线的不确定性。新兴技术在起步阶段存在创新活跃和技术不成熟，一项投资几十亿元、上百亿元的项目可能很快过时。二是未来市场需求的不确定性。通常新兴产业发展初期的需求规模小，商业模式不确定，加上基础设施不完善，产业链配套条件不成熟，市场成长慢，经济性不一定好。

　　6.注意防范政策和制度风险。新兴产业领域缺少相应的法律和制度环境，政策具有不确定性。从国际经验看，在一些新兴产业发展初期，政府给予阶段性补助，但是不可持续。如，欧洲对太阳能发电的补贴取消后，我国部分太阳能光伏电池出口企业受到冲击。同时，发展初期技术标准体系建设滞后，体制机制不配套。如，因没有生物柴油标准，生物柴油不能进入销售主渠道；风电设备制造缺少标准和检测体系等。

　　7.注意将战略性新兴产业与一般新兴产业区分开。战略性产业需要政府重点支持，如，16个重大科技专项、国外垄断和封锁的领域等。而一般性新兴产业主要靠市场选择，靠市场竞争来发展。目前，一些地方政府借发展新兴产业，开展新一轮投资激励政策，导致新一批扩大投资和重复建设。

　　二、统筹规划，科学引导，有效监管，促进战略性新兴产业健康持续发展

　　首先是加强跨部门、跨领域的统筹规划，配套发展。打破部门和地区分割，在国家总体战略目标下统筹规划，形成合力，发挥整体效益。加强相关技术研发、产业链各环节配套、产业基础设施建设，以及相关标准、制度和政策的统筹规划。如，发展风电与配套电源和电网建设统筹规划，发展电动汽车与充电系统、电池技术、电池材料技术和汽车技术统筹规划，装备制造国产化与技术消化吸收再创新、标准、检测体系统筹规划等。

　　第二点是持续支持关键环节和核心技术的研究开发，加强基础研究和技术储备，提高技术创新能力。加强各部门之间和各类科技计划的衔接，建立研究开发与示范、推广为一体的管理体系。加大研究开发投入，从需求出发倒推基础研究和应用基础研究的重点，加大示范工程的投入。鼓励各种形式的产业技术战略联盟，支持产学研用相结合的研究开发联合体，建立国家支持和企业分担的投入模式，通过合理的利益和知识产权分享机制，形成产学研用合作长效机制。

　　三是建立以真实成本效益分析为基础的投资决策机制。新兴技术的应用推广工程要进行建立全寿命期内能源转化效率和环境影响评价。在技术可行性的前提下，根据能源效率和环境影响确定不同技术路线的优先顺序和优惠政策。

　　四是从供给和需求两方面支持战略性新兴产业，加强鼓励需求的政策，为新兴产业开拓市场。切实落实消费型增值税，进一步细化政府采购政策，通过法律、技术标准、安全标准、市场准入等措施促进新技术的利用和推广。通过税收、金融等政策，鼓励采购首台套或首批次重大技术装备。从国际经验看，政府对需求的资助和补贴大都是在发展初期的临时政策，而且针对节能环保等社会效益较大的技术、产品和服务。同时，要防止以政府采购等办法搞地方保护。

　　五是有效发挥市场机制配置资源的作用。政府支持技术开发和早期产业化，但是，技术选择和产业的发展还要靠市场机制。首先，政府要公平支持各种不同的技术路线，政府通过制定能耗、安全、环保等标准，建立市场准入门槛，由市场选择新兴产业的技术方向。其次，要加快资源性产品价格形成机制改革，建立反映稀缺和环境影响的资源价格和税收体系，利用市场机制推动和引导企业创新。

　　六是不仅关注大中型企业发展，更要发挥中小企业的作用。在技术相对成熟的领域，可以通过引进技术，实现规模化发展。但是，有许多处于技术不成熟、发展初期的新兴技术产业，以中小企业为主。要优化创业环境，培育和扶持基于创新的创业企业，培育新兴产业。应鼓励民间资本进入战略性新兴产业，调动各方面积极性，不能过早以规模标准为门槛限制中小企业的进入。

　　七是把传统产业技术改造与发展战略性新兴产业结合起来，少铺新摊子。许多新兴技术产业是利用新技术改造传统产业发展起来的。如，电动汽车是在改造传统汽车的基础上发展起来的；智能电网是互联网、传感技术在现有电网的应用等。因此，要支持和鼓励传统行业的企业技术改造，促进传统产业平稳转型升级。(作者：国务院发展研究中心技术经济部部长)