三网融合：体制困局待解

　　三网融合背后无法回避的依旧是体制困境，在这条走得异常艰难的融合道路上，除了建立监管机制及强化法制建设，产业及市场的作用也应当成为突破重点

　　文/本刊记者 刘斯斯

　　江苏和广东两省的IPTV用户大约不会想到，居然会花钱从本地运营商那里买到了“盗版”央视节目。近日，中国网络电视台(CNTV)一纸诉状将江苏电信与广东电信告上法庭，称其运营的IPTV业务平台未经授权擅自提供大量中央电视台电视栏目视频内容，构成侵权。尽管此前CNTV不乏此类维权行为，然而针对电信运营商提出诉讼，仍属首次。

　　据21世纪经济报道消息，作为被告方的广东电信有关人士表示，其IPTV节目内容均从拥有IPTV牌照的上海文广处购买，不存在侵权问题。

　　对于这一事件，侯自强、吴纯勇等专家表示，诉讼背后隐藏的真正意图，乃是广电系统希望促使地方电信运营商尽快接入CNTV组织建设的IPTV集成播控总平台，以期进一步扩大其用户规模。表面看虽然像是又一场广电与电信的博弈，其实质则是广电系统内部的利益之争。

　　与这一颇为“尴尬”的事件相伴，是三网融合试点工作启动一年有余，各地试点成效并不尽如人意。同时，工信部方面则传出消息，三网融合第二批试点也将尽快展开。有专家表示，在首批试点尚未取得明显成效的情况下，启动第二批试点工作或将有助于推动前者取得实质进展。

　　自1998年中国首次提出“三网融合”的概念，至今日各城市试点工作成效不彰，这条“融合之路”走得异常艰难。无论是各地有关IPTV播控权的争夺，还是其他未竟的探索，三网融合背后无法回避的，依旧是体制困境。

　　三网融合艰难发展路

　　三网融合的概念虽然早已提出，其发展之路却走得异常艰难

　　北京邮电大学教授、三网融合研究所所长曾剑秋对本刊记者表示，三网融合的实质是信息通信技术发展的必然。在其主编的《网和天下——三网融合理论、实验与信息安全》一书中，开篇便点明了三网融合的这一特质。

　　20世纪70年代，计算机和信息网络技术的迅速发展带来了媒体、电信和信息领域业务的交叉和融合，产业融合逐渐成为关注焦点。伴随光进铜退，电信网和广电网因传统上技术不同而产生的宽带差异日渐缩小，在网络带宽接入方面站在了同一起跑线上，融合成为扩展市场、节约成本、互利互惠的必然选择。曾剑秋表示，这一趋势乃是生产力发展的必然，不可阻挡，只能适应。

　　中国是在1998年首次提出了“三网融合”的概念，其后数年间，由于广电与电信部门的激烈博弈，改革一直停滞不前。直至2010年初，国务院总理温家宝在国务院常务会议上提出推进三网融合，相关工作才再次启动。

　　2010年6月30日，国务院办公厅公布了第一批三网融合试点城市(地区)的名单，12座入选城市的试点工作正式展开。然而截至记者发稿时，尚未有一座城市的具体试点方案获得正式通过。

　　对于目前盛传的北京试点方案已经获批的消息，北京歌华有线电视网络股份有限公司副总经理罗小布对本刊记者表示，各种消息有很多，歌华有线当前只是做好自己的工作，今年的主要任务是大力推广高清交互机顶盒，力争年内实现覆盖260万户的目标。

　　同样，其他试点城市也做出了不同尝试。在开展数字双向电视、IPTV、手机电视等重点业务的同时，广电主要致力于双向网改造，电信则努力升级带宽及其覆盖率。

　　试点城市路径偏差

　　12座城市试点一年以来，均存在不同程度的路径偏差问题

　　由各试点城市所做的工作来看，广电与电信两大系统依然各自为政，所谓的融合无从谈起。记者所采访的两位专家，也都认可试点尚存在不同程度的问题。

　　国家发改委经济体制与管理研究所市场与产业研究室主任史炜对本刊记者表示，三网融合试点的目标在一开始就不明确，同时又缺乏具体的考评标准。即便就试点城市的选择而言，也不应该一开始就落地一线城市及省城，而应选择地级市以及县级市，因为其在操作层面更为可行，有利于取得局部突破。

　　再看各试点城市的具体发展模式，曾剑秋表示，无论是以广电为主，还是以电信为主，或者是双方合作的模式，12个试点城市都存在一定偏差，优点和缺点兼具：“试点一年之后，并没有哪个城市的尝试可以成为模板，我们应该做的是总结经验教训。目前看来，有的城市搞形象工程，有的城市要么注重电信企业，要么注重广电企业，概括起来就是路径偏差。这些都是未来试点中需要考虑的问题”。

　　对于试点，罗小布则认为，三网融合真正的难题并不存在于运营商之间，而是在于3种不同终端以及与其相关的不同社会环境的融合：“一方面，手机是采集器和发射器，互联网是汇聚器和过滤器，电视是精品展示器，三器如何融合；另一方面，电视是政治社会，手机是自由主义社会，互联网是个人主义社会，3种不同的社会环境如何融合”。

　　对于广电系统自身的发展，罗小布表示：“应该注意我们即将衰败的兄弟：报业。其中一个教训是，报业应该关注的是信息和新闻，而不要关注是否印刷在纸上。同样，我们是做视频的人，应该关注视频，而不是在什么终端上播放”。

　　但罗小布也强调，无论是哪个系统的运营商或企业，最终必须对其产品负起相应的社会责任。

　　试解体制困局

　　除监管及法制建设之外，产业与市场应成为三网融合的突破重点

　　逐本溯源，三网融合的体制困境首先表现在广电以及电信系统内部。

　　广电系统属于宣传部门，按照事业单位体制运作，其管理现状为“条块结合、以块为主”的双重领导结构；电信系统则属于产业部门，按照企业体制运作，其管理层面的基本特征表现为以工信部为监管核心，集中、垂直的模式。

　　这样两个差异巨大的部门共同推动三网融合，其艰难不言而喻。

　　为解决这一困境，业内专家大多认同，要从监管及法制建设两方面入手。

　　曾剑秋建议，从体制建设的角度，首先国家应当成立一个高于工信部和广电总局、类似“三网融合专家委员会”这样的机构；第二，做好基础研究，归纳总结十几年来我国三网融合发展的经验与教训，同时考虑未来可能遇到的诸如投资浪费、重复建设、技术偏移等风险。

　　史炜则对记者直言，中国要成立独立的三网融合监管机构以及编制电信法，都存在一定困难。

　　“一个独立的监管机构是必须的，然而由于制度困境，在具体执行上仍然存在很多问题。此外，我国的电信业务一直很难界定清楚。与国外着重管理绩效结构不同，我国电信行业发展的是全业务，一些新业务比如云计算等，很难在电信法中予以体现，所以一直难以出台”，史炜分析道。

　　面对这样的体制困境，中国的三网融合究竟应该如何取得突破？

　　史炜表示，回顾美国在上世纪七八十年代开始发展三网融合的经验，其关键一点，在于具备了融合的产业基础。即便运营商不想运作，产业自身也会通过各种途径，比如计算机网络的自动化、通讯网络的大规模数据存储等，实现融合。

　　“美国的三网融合是由企业主导及投资的，其决定因素在于产业及市场的发展和需要。因而我认为中国的三网融合也应该把精力放在广电产业与电信产业如何面对实体产业的渗透上，并最终可以在石油、钢铁等大型产业层面实现落地”，史炜补充说，从这个角度来看，中国的三网融合仍然遥远。制度以及产业层面的深刻变革，不可能在一朝一夕间完成，也不能只依靠政府颁布政策与文件来解决。

　　遥待电信领域破局

　　打破电信领域的行业垄断，或可成为该产业发展及三网融合的最大助力

　　作为国家战略，三网融合在中国的发展屡屡受挫的同时，国际上却已然出现了新变局。

　　8月，谷歌宣布收购摩托罗拉，几乎同一时期，微软欲收购诺基亚的传言也甚嚣尘上。一时间，信息产业的全新变革风起云涌。史炜认为，这次收购对于中国的三网融合发展具有很大的启示。

　　“这是最大的融合。谷歌本身的业务是做搜索引擎，可以借助宽带渗透到生产、生活的各个领域，收购摩托罗拉之后，谷歌可以大量借助手机系统，做海量的云计算、物联网等业务。我认为，这次收购事件，改变了整个世界三网融合的格局，中国一下子又被甩开十几年甚至更长的时间”，史炜如是说。

　　目前中国三网融合的发展仍处于由政府主导、促使广电和电信双向进入的阶段，不仅无从与国际竞争，脚下的这一步已然无法“踏实”落地。

　　史炜强调，制度不创新，产业无从发展进步，其中最重要的一点，就是打破垄断。就三网融合而言，鉴于广电系统的特殊性质，这种打破只能落在电信行业。

　　“我认为，电信业的垄断已经进入打破的成熟期，因为就服务层面而言，电信业已经展开竞争。而主要的突破点，在于虚拟网建设以及虚拟运营的放开，以促使民营经济投入大量资金，形成更加充分的市场竞争。此后，三网融合也将伴随企业的营利需求而成为现实”。史炜最后说道。