金融国资纳入大国资格局？

　　文 | 本刊记者 吴杰

　　摆脱昔日普遍亏损的困境，甩掉没有竞争力的帽子，如今的国有企业早已成为中国经济的顶梁柱。而这一切和国企监管模式的改变密不可分。以2003年国务院国资委的成立为标志，国资监管工作告别以往的“九龙治水”，大力推行“管人、管事与管资产结合”，实现了“国有资产保值增值”。

　　不过，上面所说的国资仅仅指产业国资，在中央层面为国务院国资委监管的119家中央企业。更大规模和体量、事关国民经济要害的金融国资并没有纳入国资委监管模式。近年来，特别是金融危机后，对于金融国资加强监管、统一监管的呼声日益强烈。据悉，上报国务院的《金融业发展和改革“十二五”规划》中特别提出，考虑建立国有金融产权管理部门，加强国有股权管理。

　　随着第四次全国金融工作会议准备工作的推进，金融国资委的概念再度被提出。沉浮多时的相关争议也随之再起。是成立类国资委形式的统一监管机构（金融国资委），还是将金融国资纳入现有的国资监管系统，成就大国资监管格局？学术界对此颇有争议。

　　统一的金融国资监管势在必行

　　“包括央行外汇资产在内，目前我国金融资产总量已超过100万亿元人民币。”作为筹划单独组建“金融国资委”的积极推动者，中国政法大学教授李曙光向《国企》记者表示：金融国资的监管问题之所以凸显出来，有两方面原因。

　　首先，管理体制较为混乱，监管目标不清晰。我国金融国资规模庞大，对其监管却没有统一的法律制度，具体家底也不甚清楚。金融国资的保值增值、防止国资流失是一大问题。庞大的金融资产虽然隶属于国家，但哪个部门代表国家统一行使所有者权利并不明确。

　　国务院直管中国投资公司含汇金公司，中农工建交等大型商业银行以及国开行、农发行等资产由财政部管，而汇金公司又是中行、建行和工行最大的股东，央行外汇局在管外汇投资公司，农业部在管农村金融与信用合作社，证监会在管中登结算公司，银监会在管四大资产管理公司，社保理事会在管社保基金，邮政总局在管邮政储蓄，还有券商资产、期货商资产、保险资产、中信光大等金融控股公司资产以及庞杂的地方金融国有资产等，都没有统一的管理体制。

　　有的金融机构是老板婆婆职责集于一身，有的金融资产是婆婆们交叉管理。许多金融资产管理机构管人、管事、管资产互不统合，权责不清。管理成本高、经营效率低，评估与控制金融风险也没有一个有效的体制机制。

　　以产业国资为例，原来的国有资产所有权行使政出多门，管理混乱，造成国企无所适从。国资委的成立，使国有非金融资产的所有者问题迎刃而解，这也是这些年国有企业效益提升的重要因素之一。

　　其次，金融危机使人们认识到对金融监管的重要性。2008年爆发的全球金融危机，本质上是金融监管的危机。金融危机暴露出传统的金融监管思维、监管机制、监管方式、监管手段等方面已跟不上现代金融发展的步伐。在此种背景下，如何建构新的金融监管体制、防范金融风险成为各国金融监管部门的首要任务。

　　国资专家、中国政法大学资本市场研究中心主任刘纪鹏教授告诉《国企》记者：“对金融国资的监管不同于一行三会的行业监管。行业监管不以所有制划分监管对象，对所有金融组织一视同仁，主要维护金融秩序、制定行业标准。对金融国资的监管也不同于公司的控股管理，需要一个高层次的类似中国体育代表团的统一管理，其以行政监管及所有者监管为基础。”

　　近年来，随着经济体制改革的深入和国力的强大，特别是四大国有银行上市后，非银行资产如证券、信托、保险、基金大规模发展，资产急剧扩大。作为中国特色，国家层面强调国有经济的地位，金融国资重要性不言而喻，但金融国资不像产业国资那样由国资委监管、有法律和形式上的组织体，从所有者角度的统一监管上基本上是空白。刘纪鹏表示：“对金融国资统一有效的监管十分重要。”

　　独立的金融国资委有无必要？

　　“九龙治水效率必然低下，金融国资分散的出资人带来混乱的多头管理，管理成本、发展成本和监管成本都比较高。为应对中国金融国资面临的挑战和监管上的缺位，我一直建议成立一个独立的金融国有资产管理委员会，来管理我国总量庞大的金融性国有资产，统一担负控制金融风险、进行金融业结构性调整、国有金融资产产权界定与保值增值等职责。”李曙光告诉记者，分散在各部门之下的金融国有资产，应划归到金融国资委的名下，由其进行统一的管理经营与处置，负责国有金融资产的保值增值。可以在中央和省级两级分别建立金融国资委。

　　金融国资委应作为中国下一步金融改革的突破口，并对其权利、义务、责任有一个准确的法律定位。在李曙光看来，独立的金融国资委将带来效率与安全。成立金融国资委，由其作为出资人统一行使管理权，强化出资人股东的约束，实现人财物管理一体化，为提高金融效率、防范风险提供了制度条件。

　　“首要原因并不是金融国资相比于产业国资比较特殊、重要性和敏感性较强才必须成立金融国资委，而是独立的金融国资委站在全局的角度处理问题，能够大幅提高金融业效率，更好实现金融国资保值增值。”李曙光向记者表示，独立的金融国资委，能从战略高度上对金融资产优化组合，促进金融业结构调整，完善公司治理机制、建立严格的风险管理体系，防范综合经营带来的金融风险；可以提高金融效益，减少交易成本，减少金融资产流失；可以有效制定金融行业发展的战略规划，推动金融业创新；可以提高海外金融资产的整体效益，推动中国金融业的国际化。

　　“金融国资委应借鉴国务院国资委的监管模式和经验，比如推行业绩考核。实践中，可以整合财政部和中投汇金公司的一部分职能，以此为基础构建金融国资委。”李曙光设想，一个理想的金融国资委的制度设计，可以按照“五人架构”来构建理顺金融国资经营管理的法律关系，做到金融国有资产产权关系清晰、法律关系明晰、机构定位准确、权利义务明确。

　　在“五人架构”中，全国人大作为委托人，金融国资委作为出资人，金融企业作为经营人、监管机构和法院分别充当监管人和司法人。成立金融国资委，按“五人架构”彻底理清金融国有资产的权利、义务、责任关系，将使我国金融业驶入持续创新与健康发展的快车道。

　　还有一些主张建立“金融国资委”者，希望通过设立金融国资委，把现在国资委正在推动的“国有资本经营预算改革”借鉴到金融国资委的实践中，这样我国经营性两大类的国有资产真实情况就有望厘清，并为国家财政和国有企业账本的“全公开”奠定制度上的基础。

　　但刘纪鹏明确反对成立独立的金融国资委，对国有资本也不主张按行业划分。他告诉记者：“如果成立了金融国资委，要不要成立教育国资委、文化国资委、医药国资委、资源国资委……这只会加剧国资分散监管的现状。此外，是否还要成立监管多个国资委的监管机构，对不同的政府部门负责……这是一条死胡同。”

　　“大国资”格局受瞩目

　　在刘纪鹏看来，国资委是中国的特色，世界上没有任何一个国家有这么大体量的国有经济。国资委也被认为是中国在探索市场经济和创新公有制模式之间搭建的一座有中国特色的桥梁，是长远的战略之举而非权宜之计。在中央层面应只有一个国资监管机构，我们要跳出金融国资与产业国资不能统一监管的误区，也要跳出分散管理作为改革方向的误区。

　　刘纪鹏向《国企》记者表示，国资监管一盘棋，有利于整体国有资本的保值增值、做大做强，实现国有资本的战略布局与结构调整，使国有资本成为中国特色社会主义市场经济的中坚力量。

　　不过，推行大国资模式，在现阶段显然困难重重。目前，国务院国资委的监管范围仅是100余家履行出资人职责的中央企业，而中央层面的其他行业如金融业以及其他80个部委下属的5000多家营利性国家出资企业均不在其监管范围内。这种监管格局将金融类国有资本和产业类国有资本截然分开，甚至在产业类国有资本内部也条块分割，各司其责，导致没有一个机构能够全面地履行监管职能，给国资监管一盘棋带来诸多不便。

　　“国务院国资委过于强调出资人地位，中国国资统一监管者的地位弱化，人们寄希望于国资委推行的大国资格局难以形成。”刘纪鹏向记者表示，这和人们对现有国资委的两个认识误区密切相关。其一，只从出资人角度监管，只做产业型央企出资人；其二，绕开金融国有资产，认为全部国资不可能由国资委监管。

　　学术界对此争议很大。一些学者认为国务院国资委不能既管产业国资又管金融国资，如此统一监管会产生金融风险。同时，国资法也并不尽如人意，国资法承认多头管理、多头出资的格局并把之混为一谈，监管与出资不分，导致多头管理背景下，国资委管不到金融国资，金融国资又需要统一监管。

　　事实上，无论从产业资本和金融资本相结合的趋势来看，还是从金融企业混业经营、金融企业投资实体企业的特点来看，金融资本与产业资本在现实中有交叉，更无法严格分开，例如国家电网公司、宝钢公司投资参股建设银行，中投公司投资保利协鑫和海外石油项目，首钢集团控股华夏银行等。因此，国有资本的分部门监管难以适应产融结合的大趋势。

　　“尽管困难重重，组建大国资的监管体系、建立统一监管机构愈发重要和必要。理想的大国资格局下，国资委监管系统要有一些实质的改变。”刘纪鹏向记者表示，大国资模式要跳出出资人范畴，出资人与监管者两种职能要分开。国资委不能做所有国资的出资人，而要做监管者。大国资统一监管模式下，监管者（国资委）只有一个，监管者旗下出资人（国有资本经营控股公司）多个，公司若干。国资委由一身两任变为二身两任，不出国资系统，实现机构合理组合。

　　国务院只能有一个国有资产监督管理委员会，国资委应成为产业、金融等经营性国有资产的统一监管者，履行对各大行业国有资本的统筹监管。在国资委下面，再设立若干个代表国家管理国有资本的出资人。这就要求，国资委专职履行国有资产的监督管理，把履行国有资产出资人代表的主体地位授权给国有资本经营控股公司，国有资本经营控股公司可以考虑从实体产业集团公司中产生，也可考虑新设组建。

　　在此模式下，国资委定位为经营且营利性国有资产的统一监管者，跳出小国资委的局限，进入大国资委的范畴，履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理(产权管理与统计评价)等重要职能。

　　对于国资一盘棋的大国资格局，李曙光向记者表示：“个人并不反对金融国资委与国务院国资委合并，这为长远目标，也是理想状态。合并并不是不可能，只是目前做不到。个人不赞成目前搞特别激进的改革，因为条件既不成熟，也不可能成功。”

　　对于金融国资监管，无论是推行金融国资委的过渡模式，还是一步到位、直接进入“大国资委”，目前都是理论探讨。对此话题展开探讨，有利于帮助我们全面衡量利弊得失，不断推进国资监管的水平和能力。相信这对于国资监管少走弯路十分重要和必要。