地方政府自行发债开闸 风险隐忧难减

　　本报记者 陈岩鹏 北京报道

　　在还债第一波高峰来临的倒逼下，地方自行发债的试点终于破冰。

　　今明两年，地方政府集中到期偿还的债务高达4.6万亿元。在距今年结束仅有两个月的时候，财政部10月20日出人意料地宣布广东、浙江、上海、深圳市试点地方政府自行发债。分析人士称，此举旨在解决债务集中到期问题，增加流动性，缓解地方融资平台风险。

　　据悉，上述四省市的发债总规模被限定在229亿以内。而其投入方向，重点用于完成在建项目，优先用于保障性安居工程建设和其他中央投资公益性项目地方配套，以及地方政府融资平台公司主要依靠财政性资金偿还债务的公益性在建项目。

　　10月21日，中国投资协会会长张汉亚在接受《华夏时报》记者采访时表示，此次自主发行地方政府债券，不仅可以解决地方融资平台的风险问题，而且能缓解资金紧缩状况，促进市政工程平稳发展，并且从长期来看，也有利于解决地方政府财政收入的问题，缓解土地财政困境。

　　相比之下，中欧国际工商学院(微博)经济学与金融学教授许小年(微博)的观点就没这么乐观了，他担心在偿债能力局限背景下，此举会增加新的违约风险，并埋下债务危机的祸根。

　　倒逼试点破冰

　　地方政府自行发债的试点终于落听，但在此前，这个话题已经谈了十多年，相关法律法规也明确规定地方政府不能举债，但为什么选择在当下破冰呢？

　　张汉亚分析称：“目前经济下行，地方政府的任务又很重，此时试点地方自行发债，意在缓解地方压力，保增长。”

　　国家统计局10月18日公布数据显示，我国前三季度GDP是320692亿元，按可比价格计算，同比增长9.4%；其中，一季度同比增长9.7%，二季度增长9.5%，三季度增长9.1%，经济增速已经连续三个季度出现下滑。

　　地方政府的日子更不好过，今年年底将迎来第一波地方性债务集中偿还期。

　　目前，普遍认同的官方数据是，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元；其中，43%的债务将在今明两年内集中到期，预计达4.6万亿元；债务总额中有60%以上在2013年前到期。

　　近段时间，海南、山东、吉林、重庆等十余个省区市相继公开2010年度地方政府性债务“账单”，其中，以海南省的债务率最高，达到93.18%，接近100%的国际警戒线。

　　本报记者梳理“账单”看到，湖南从2011年底将进入地方债务偿还高峰，共需偿还1182亿元；重庆40个区县政府中有11个区县债务率高于100%、偿债率高于20%。

　　与此同时，银监会要求银行“对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧”，这又进一步断绝了不少地方政府和地方融资平台通过借新债还旧债和对旧债延期的方式来缓解偿债压力，地方政府和地方融资平台的流动性风险进一步增大。

　　在紧缩调控之下，部分违约事件开始爆发，市场越来越担忧地方融资平台违约风险。

　　“我国当前的地方债务问题，不是偿债能力不足而主要是集中到期造成的流动性不足问题。”兴业银行(微博)首席经济学家鲁政委(微博)指出，“今年集中到期偿还的债务达2万多亿元，为了解决债务集中到期的问题，允许地方政府自行发债增加其流动性，将大大缓解地方融资平台风险。”

　　229亿怎么花？

　　按照《2011年地方政府自行发债试点办法》，广东、浙江、上海、深圳四地自行发债的总规模就在这229亿限额范围之内。

　　财政部核定，2011年，上海市地方政府债券规模为71亿元，浙江省为67亿元(不含宁波)，广东省为69亿元(不含深圳)，深圳市为22亿元。

　　《办法》还规定，试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额，分别占国务院批准的发债规模的50%。试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

　　张汉亚说：“与地方融资平台贷款不同，地方自行发债不需要土地、股权、规费等资产进行担保，可以直接用财政收入来还债。”不仅如此，地方融资平台贷款的投向也受到很多限制，公益性项目和保障房等民生项目都要考虑平台公司的利益和意愿，但地方债的投向则没有这些限制，政府的主导性更强了。

　　而这229亿债券资金的使用安排，则重点用于完成在建项目，优先用于保障性安居工程建设和其他中央投资公益性项目地方配套，以及地方政府融资平台公司主要依靠财政性资金偿还债务的公益性在建项目。

　　本报记者从相关部门了解到，广东省将把2011年募集资金主要用于保障性安居工程建设、中央扩大内需项目的地方配套以及部分省的重大项目。

　　张汉亚认为，此次自主发行地方政府债券，不仅可以通过地方自主发债来解决地方融资平台的风险问题，而且能缓解资金紧缩状况，促进市政工程平稳发展，并且从长期来看，也有利于解决地方政府财政收入的问题，缓解土地财政困境。

　　至于发债利率，《办法》规定，应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。光大银行(微博)首席宏观分析师盛宏清估计，5年期利率应该在4.5%-4.8%的水平，介于国债和企业债券之间，体现与国债的价差和政府财政力量的差别。

　　风险控制难点

　　如何约束地方政府按要求履行偿债义务，控制地方债违约风险，也是自行发债面临的最大问题。

　　对此，张汉亚是乐观的一派，他认为，“这个很容易”，选择的4个试点地区均是财力雄厚的省市，还不上债的几率很小，另外还有中央政府的“担保”。

　　但一些人士接受本报记者采访时并不认同张汉亚的观点，他们指出了《办法》个别细节暂不明晰的问题，《办法》使用“代办”字样而不是具有法律意义的“担保”。原地方债是使用地方信用，地方代发由国家“担保”，而该次文件使用“代办”，仍不明晰是否是使用国家信用。

　　中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年表示，地方债的偿还若由中央财政担保，会引发地方政府的“道德风险”，借的冲动强，还的责任弱，埋下债务危机的祸根。

　　根据中国现行《预算法》，地方政府不得直接发债。有观点担心，在2011年仅剩70多天的情况下推出这一措施，显然有些仓促，有些问题的考虑并不清晰，更没有把历史问题交代清楚，还没有制定出一套系统的新的适合地方政府自行发债的办法。

　　更为严重的是，在地方政府举债约束机制未能健全的情况下再开新口子，则很有可能为未来埋下更大隐患。

　　中国银行(微博)间市场交易商协会研究员庞业军和邱南南均指出，应建立偿债准备金制度和风险预警机制。要求地方政府根据实际状况，每年按照地方政府性债务余额的一定比例筹措偿债准备金；同时，建立地方政府债务风险的控制指标体系，建立地方政府债务风险的监测预警系统，严密监控地方政府债务风险。

　　发债的约束机制同样亟须完善。据了解，浙江省对此已有所考虑，已建立了相关的偿债准备金制度，下一步还要建立政府性债务的风险预警机制。

　　此外，地方自行发债还应在信息披露、信用增进、信用评级等环节加大规范力度，以提高市场对地方政府发债的认可度。