地方发债试点：真正改革尚未到来

　　林铉

　　近日，财政部通知称，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，合计债务229亿元。

　　根据中国《预算法》规定，地方政府无权发债。而处于城市化大跃进以及GDP主义时代，地方政府往往又需要大量融资投入，这造成了中国特有的土地财政以及以土地抵押为主的地方融资平台出现，这种极为混乱的制度安排在去年制造了超过10万亿的地方债务，中国地方政府这种高杠杆债务运作为中国经济的安全平添了巨大风险。

　　在“以经济建设为中心”的政治文化中，不允许地方政府合理的债券融资，那么就会鼓励他们通过不透明的危险方式，大肆借贷或出售土地。从这个角度而言，允许地方政府直接进入债券市场融资是将地方债务透明化的第一步，是值得欢迎的改革，也是学界多年所建议和呼吁的。

　　但是，此次试点的象征意义大于实际意义。首先，目前试点地区地方债务仍由中央政府代发，接受财政部“额度控制、项目不变和资金用途监督”，而不是真正意义上的地方自主决定，而财政部代地方政府发债的情况已经存在多年。其次，试点地区都是财政收入好的发达地区，它们本身可能融资需求低，而且融资渠道比较多，那些真正有融资需求和融资压力的地区并不在试点范围之内。再次，总量为229亿元的债券相对于中国十数万亿的地方债务总规模而言实属杯水车薪，即使按照正常范围内的债务需求，也是极少的比例。

　　尽管财政部试点地方政府发债象征着一场改革的开始，但是否有真正的改革到来，市场几乎不抱幻想。众所周知，地方政府能够自主发债的前提是，地方政府必须是一个责任政府，其财政预算和财政收支要受到严格的监督。但中国即使是中央政府都没有这样的制度安排，地方政府更缺乏监督，这也是地方债务规模失控的原因。

　　地方政府能够自主发债，必须有规范的财政预算制度和财政监管机制，使地方政府的资产负债表必须在安全可控的范围之内。这不是简单的财政制度问题，而是政治制度安排。可想而知，如果不实行一系列的政治制度改革，从而确保财政预算与收支受到监管，地方政府乱发债、乱改用途现象就难以杜绝。中央政府试点地方政府发债就应该配套相关的财务预算与财政监管改革，否则，由中央政府代发与代为监管，只能让中央政府承担无限的信用压力，而谁能给中央政府这么多的信用呢？

　　应当说，地方政府发债募集资金必须是用于公共项目与民生领域。但在过去的多年当中，中国地方政府的融资目的几乎都是为了投资拉动经济，如果允许地方政府发债，如何避免成为一种新的而且是廉价的推动GDP增长的融资方式是个难题。目前试点城市少、规模小，中央政府能够代为监管。一旦地方政府发债合法化，又有谁来保证这些资金不被挪作他用，为GDP而不是为民生做贡献。这样的后果意味着地方政府可能将继续推动中国经济结构的恶化。

　　此外，地方政府债券是一个金融产品，必须有一个巨大的金融市场消化和支撑。而市场接受的前提仍然是其透明度和风险水平，这不仅需要地方政府定期提供详尽的资产和负债信息，更需要评级机构持续地跟进，而评级也决定了债券融资成本。出于评级的需要，地方政府可能不得不向市场披露其财政情况，市场成为约束和监管地方财政状况的力量。

　　还有，目前试点地区的债券由中央代发与担保，享受的是中央等级的信用水平。而真正的地方债不应该由国家担保，更不会拥有同样的信用级别和利率水平。

　　总之，缺乏公平独立的评级机构，政府控制利率、融资审批等状况导致金融市场缺乏效率，无法反映市场风险与收益水平，这使得地方债市场化水平可能降低，从而难以被市场接受。

　　作者系知名财经评论员