资源税改革无法替代财政体制改革

　　11月1日，以促进资源综合利用、增加地方可支配财力、增加资源企业压力名义实质为提高资源税税负的资源税改革措施正式生效。在肯定资源税改革正面意义的同时，我们还需要进一步思考一系列问题。

　　资源税早已摆脱早期调节资源开采企业级差收入的目标定位。资源税越来越像环境税，资源税在地方财政收入中所扮演的角色也越来越重要。中国作为一个幅员辽阔的大国，既有资源丰富地区，也有资源贫瘠地区。资源税制设计不可能效仿那些资源丰富国家，也不可能学习那些资源极为有限的国家，只能在平衡各地区利益差异的前提下进行。

　　但是，资源税制改革的成功与否需要注意资源税制的局限性。根据当前的分税制财政体制，由于除了海洋石油之外，其他资源税均属地方税，所以，以提高税负为中心的资源税改革可以在一定程度上缓解资源丰富地方的财政困难，增加这些地方一定的可支配财力，但不能从根本上改变财权、财力与事权不匹配的现实，资源税改革无法取代财政体制改革。资源税占税收总收入比例较小，即使是税负提高，也不能指望靠资源税调整中央和地方财权和财力分配格局。而且，由资源的国有性质所决定，把资源税全额留给地方的做法也是值得进一步商榷的。

　　此次资源税改革不仅仅是对某些资源计税方式的调整，稀土、焦煤所适用的固定税额也相应调高。这样的税制实际上是为了维护国有资源权益。国有资源管理制度改革必须提上议事日程。对外合作开采海洋和陆上油气资源不再缴纳矿区使用费，而改征资源税，是公平税负的体现。但是，税收和租金性质的矿区使用费是有区别的。资源税改革不能取代国有资源管理制度改革。中国是一个幅员辽阔的国家，既有资源丰富地区，也有资源贫乏地区，从促进经济和社会发展视角，资源税改革方案的选择，与资源丰富国家应该不一样。如何协调“租”和“税”的矛盾，必须在未来的改革中加以注意。

　　让租金归租金，让税收归税收。这是更加合理的选择。至于租金在中央和地方之间怎么分配，也是一个必须解决的问题。既然资源是国有的，如果租金收入全归地方，那么这种补偿机制体现的是资源是地方所有，而非国有，更非全国人民所有。

　　想靠提高资源税税负来倒逼国企改革，促进它们降低成本，或许有一定效果，但不能指望它来代替国有经济改革。国企改革从根本上说，要靠激励约束机制。否则，资源税改革增加的税负，企业最终会用各种各样的手段来加以逃避。特别是，资源开采企业中的主角还是大公司，是在中国公共政策选择中具有重要影响力的企业，这会在很大程度上抵消了所谓“倒逼机制”的作用。

　　资源价格形成机制不改，资源税改革的成效将大打折扣。资源税税负提高，促进资源的综合利用是有前提的。那就是所提高的税负要表现为资源商品价格的上涨。否则，资源税改革的效果不能传递到资源价格，这也就相应地影响了综合利用目标的实现。当然，资源价格形成机制的市场化改革，必须考虑到其对民生的冲击，需要在短期和中长期政策目标之间进行权衡取舍。可以预期的是，中国作为全球经济的一个重要组成部分，本身就会影响国际资源市场的价格。当前中国油价参照国际市场确定，实际上是将国际因素作为外生变量来加以考虑，而非纯市场化的产物。这种定价机制下，中国所谓与国际市场挂钩的市场价格实际上并不能反映国内的市场状况。

　　总之，资源税负不是越高越好。税负太高，企业受不了，最终必然会向中下游产业和消费者转嫁。况且，税负上调的空间也不是无限的。此外，它还受到国际因素的影响。即使未来进行了资源价格形成机制的市场化改革，国际资源价格决定了国内市场价格不可能无限制地上调。