艰难的破茧：政府入世之变

　　（马连鹏）

　　“老马，那碗面条批下来了！”

　　马季的相声《多层饭店》中最有名的一句台词，讽刺了当时中国经济社会部门林立、行政低效的现状。

　　多方希望加入WTO后可以改变这一切，因为加入世贸组织首先指的是作为WTO权利义务主体的政府变革。10年间，在WTO协议内化为成员方政府自身行政运行规范的过程中，中国行政体制经历了深刻的蜕变。

　　截止到2010年年中，国务院自上而下已经进行了5轮行政审批项目的集中清理，而有些城市，比如沈阳，到今年为止，已经进行了8轮的审批清理。

　　审批清理运动

　　2001年3月，郑州市“馒头办”（全名是馒头生产销售管理办公室）和区“馒头办”管制权争夺战，将中国审批经济的无孔不入表现得淋漓尽致。

　　审批本质上是计划经济下政府管理经济事务的手段，与WTO的规则要求根本相悖。而加入世贸组织就成了打破政府审批经济的催化剂。2001年下半年，为了通过“加入WTO”这场苛刻的考试，一场清理行政审批运动自上而下迅速启动。

　　据当时的统计，仅国务院70个有审批权力的部门就有审批项目2854项，省级政府行政审批项目多则2000多项，少则1000多项。而在2854个审批事项中，只有11.8%是依据国家法律设定的，那些依据部门文件设定的审批事项则占到了36.8%。

　　2002年10月，国务院宣布废止了第一批的789项行政审批项目。2003年2月，第二批406项行政审批权被削减，另将82项行政审批项目移交行业组织或社会中介机构管理。

　　这场清理运动的高峰是2004年7月1日《行政许可法》的实施。紧接着，围绕这部法律的专项清理紧随其后迅速展开。截至2005年底，共清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件。

　　然而，这注定是场持久战。就在《行政许可法》在全国人大常委会投票通过的前一个月（2003年7月），同样发生在郑州的“菜谱审批”风波，再次让人们看到了政府审批经济的强大惯性。

　　政企关系重塑

　　与审批经济、公章旅行的行政低效直接相关的是我国政企不分、机构重叠、冗员太多的现状。因此，在审批清理的同时，新一轮的机构改革就一直在酝酿之中。

　　2002年11月，党的十六大报告提及，要“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”，并提出要“借鉴人类政治文明的有益成果”，随后在深圳开始进行“行政三分”试验（后来无果而终，直到2009年才重新启动）。

　　　这一切都让人们对接下来的行政机构改革充满了期待。　

　　遗憾的是，2003年和2008年的两次机构改革，虽然都通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，但都没有涉及对政府部门的监督制约机制等政治性制度安排，难以克服一直以来困扰行政体系运行的部门利益弊端，政府深度介入经济生活，干预企业经营的冲动仍然存在。

　　在2004年进行的那轮宏观调控中，就有政府部门认为，当时全国在建的基本建设项目中，大概有60％～80％没有完全履行规定审批手续，应当择优补办批准手续。这种做法不仅借机使行政审批回潮，更使缺少官方资源的民营经济处于不利地位，有违反WTO非歧视原则之嫌。

　　在WTO规则体系下，市场回归企业主体，如果政府不能适时转变职能为企业提供更好的服务，后者就会“用脚投票”来表达自己的不满。2002年，远大空调公司执意搬离长沙（2009年又从北京迁回长沙）事件，引起社会关于地方政府与企业关系的大讨论。

　　　这种“紧密”的政商关系使得中国企业家往往把最大的精力花在政府公关上。甚至外企也开始入乡随俗地适应中国的“政商规则”。　

　　CCI、力拓、艾利·丹尼森……跨国公司轮番在中国陷入商业贿赂丑闻。民间经济分析机构安邦集团曾经公布的一份研究报告显示：跨国企业在华行贿事件一直呈上升趋势，中国在10年内至少调查了50万件腐败事件，其中64％与国际贸易和外商有关。

　　“阳光”政府之难

　　2007年1月，《中华人民共和国政府信息公开条例》终于经国务院第165次常务会议通过，并自2008年5月1日起施行。

　　尽管有“政府信息公开条例”的阳光法则，但2007年扰攘多时的陕西“虎照”风波、2008年阜阳瞒报手足口病疫情都在提醒，与公众对信息公开的期待相比，政府信息公开积极性不高，落实信息公开条例任重道远。

　　学界的研究也支持这样的判断。

　　2011年年初，中国社科院法学所发布的《中国政府透明度年度报告(2010)》指出“仅三分之一的地方政府和不到15%的国务院部门，透明度总体测评得分及格（满分100分）。”

　　而北大公众参与研究与支持中心，在9月28日（国际知情权日）发布的“中国行政透明度2010年年度报告”对国务院下属机构和各级政府的行政透明度进行观察，运用学术方法建立了信息公开评测指标体系。在他们建立的百分制评价体系里，2010年全国30个省份（除港澳台、西藏）的平均得分是63分，而43个国务院下属机构的平均得分是51.7分，得分都不高。

　　今年5月，国务院常务会议要求中央部门在6月全国人大常委会审议批准中央财政决算后，公开2010年“三公”经费决算支出和2011年“三公”经费预算支出。但是，在公众的翘首期盼下，政府部门迟迟拿不出“三公经费”账单，最终在舆论的紧逼下，才陆续晒出账单。但因为缺乏审计等条件，许多账单的真实性存疑。

　　而2010年7月，中共中央办公厅、国务院发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，也因缺乏对申报材料的检查程序，而流于形式。

　　WTO的透明度原则对政府的行政公开提出了明确要求，但中国这场发轫于“入世”前后，加速于“非典”时期的政府信息公开运动，还应继续下去。