我国新十年扶贫纲要将出 地方或自主决定贫困线

　　刘玉海

　　这是开展扶贫工作，需要解决的第一个难题。

　　在美国，对“穷人”最新的划分标准是：四口之家年收入不低于2.23万美元；在中国，根据2010年的官方标准，年人均纯收入低于1274元的便是扶贫对象。

　　显然，中美两国贫困线差异悬殊。其实，中国的贫困标准不仅远低于美国，甚至远低于一些远比中国贫穷、落后的非洲国家。

　　这遭到从世界银行到中国学界，乃至政协委员的广泛批评，纷纷呼吁中国上调贫困标准。

　　据了解，中央将逐步提高扶贫标准，并授权各地根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准。

　　北京师范大学经济与工商管理学院教授李实测算结果显示，若扶贫标准上调至2000元，中国贫困人口将达到1.3亿人。不仅贫困人口结构将发生重大变化，扶贫方式也将随之改变。

　　20年没变的贫困线

　　各国对贫困的定义，多从经济层面对收入和消费进行考量，可分为“绝对贫困”标准和“相对贫困”两种模式。

　　绝对贫困标准，是指在一定的时间、空间和社会发展阶段下，个人维持基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用，即“贫困线”——在中国，则被称为扶贫标准。凡是人均年收入低于该贫困线的人口，就是贫困人口。相对贫困标准，则会随国民人均收入变化而变化。

　　目前，发达国家除美国外，主要采用相对贫困标准，发展中国家采用绝对标准的比较普遍。“可以采用绝对标准，也可以采用相对标准，但标准不能太低。”李实认为。

　　广为人知的绝对贫困标准是世界银行和联合国开发计划署(微博)提出的，一是赤贫标准，相当于最低生存线，为按购买力平价每人每天消费1美元；二是贫困标准，为购买力平价每人每天消费2美元。2008年，世界银行将前者提高至1.25美元。

　　“他们也仅仅是作为国际间比较和监测使用的。世界上几乎没有国家采用这样的标准作为自己的贫困标准。”中国社科院农村所贫困室主任吴国宝强调，“并不存在所谓的国际通用的贫困标准。”多数发展中国家将其贫困线定在上述世行的两个标准之间。

　　2000年以前，中国一直采用的是1986年确定的206元的扶贫标准。这一农村贫困标准，为维持最低生存的“绝对贫困”标准，以每人每日2100大卡热量的最低营养需求为基准，再根据最低收入人群的消费结构来进行测定。此后，这一标准依据农村居民消费价格指数进行更新。到2007年，这一标准是785元。

　　这意味着，在20多年里，中国的扶贫标准一直未曾上调，个别年份甚至是下降的。“由于贫困标准是根据物价变动上调的，因此，在粮价上涨迅速的个别年份，实际上相当于贫困标准下降了——穷人的食物支出占比较大、恩格尔系数较高。”李实解释说。

　　中国785元的贫困标准，按照2005年的美元购买力平价约为人均0.57美元，在世界银行对75个国家的抽样调查中，是最低的。

　　即使从中国贫困标准与人均收入关系来看，中国扶贫标准占农民收入水平也是全世界最低的。

　　偏低标准的背后

　　进入21世纪以后，中国方方面面都认识到贫困标准太低。2000年，政府尤抱琵琶半遮面的适当调高了扶贫标准，划定了另一条更接近于1美元标准的“低收入标准”——865元。

　　2008年，扶贫标准和低收入标准合一，统一使用1067元作为扶贫标准。此后，随着消费价格指数等相关因素的变化，标准进一步上调。2009年，提至1196元，2010年又根据消费价格指数变化，常规调整至1274元。相应地，扶贫对象由2007年底的1479万扩大到2008年底的4007万，此后逐渐下降至2010年底的 2688万人。

　　不过，1196元的新扶贫标准，仍被视作偏低——比1404元的农村“低保”标准还要低200多元。以1196元的贫困标准计算，中国2010年的贫困人口是2688万人，贫困发生率不到3% 。

　　“在中国这种低收入水平国家，如此低的贫困发生率，说出来别人都不会相信。”李实说。可资对照的是，美国最新公布的贫困发生率是15%！

　　对于中国贫困标准长期偏低的原因，接近决策层的学者分析认为：一是1986年刚开始扶贫时，中国贫困人口规模大而政府财力低，标准定低一点，有利于将有限的资源用到最需要扶持的人身上；二是担心调高贫困标准导致贫困人口数量增加，会引起不了解内情的人误以为中国政府越扶贫贫困人口越多；三是中国扶贫被国际机构公认为世界减贫成功的典范，担心调高贫困标准增加了贫困人口数量和比率，会影响政府在国际上的形象。

　　“事实上这些担心完全是多余的。”吴国宝说，只要解释和宣传到位，因调高贫困标准而增加贫困人口，不仅不会影响国内民众和国际社会对中国扶贫成败的评价；相反，由于贫困标准低，致使相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的穷人被排除在帮扶对象之外，会人为阻碍这部分人福利的改善。

　　地方或自主决定贫困线

　　据了解，已经在扶贫系统内部下发，并即将对外公布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》采纳了调高贫困标准的建议，承诺“逐步调高国家扶贫标准”，使“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”。

　　“这是经济发展、政府财力增加的必然要求。”李实说。他推测，如果贫困标准提高到2000元，中国的贫困发生率将发生很大变化，贫困人口将增加倒排1亿人左右，过去没有贫困人口的东部也将有人被划归贫困人口。并且，贫困人口结构和扶贫方式也将随之改变：在低贫困标准时代，无劳动能力的赤贫人口占了贫困人口的相当大比例，其主要靠“低保”、吃救济；标准提高后，一部分劳动生产力低但有劳动能力的人会被划归贫困人口，就需要对其进行开发式扶贫。

　　在《扶贫纲要》制定前，李实曾为国务院扶贫办做过相关课题研究，提出了逐步上调和一次上调到位两种上调贫困线的办法，“当然，两种办法各有各的好处，也各有各的缺陷。”

　　李实认为，逐步上调标准，不能仅考虑物价水平，还要考虑到经济发展水平，应逐年同步上调。“比如人均收入增加了8%，扶贫标准能否增加4%？”

　　但该思路的问题是，扶贫标准每年都在变，可能会造成一些混乱——会有很多人不能理解，怎么扶贫标准总是变来变去的。“实际上这个担心有点过虑了。”李实说，目前的“低保”标准和最低工资标准也都是在变的，“变实际上是正常的”。

　　逐步上调扶贫标准更大的一个问题是，政府部门有顾虑：贫困标准变化之后，贫困人口的变化就很难显示出来、扶贫成效无法得到显现——如果标准固定，就能清晰地看出贫困人口的变化及其与扶贫工作之间的关系；贫困标准逐步提高之后，每年的贫困人口减少看上去幅度就很小，因为标准在不断地提高，高标准与低标准的贫困人口不具有可比性。

　　基于此，扶贫部门并不太接受逐步提高扶贫标准的思路，更倾向于一步到位的调整方案。但在中国经济快速发展的背景下，如果贫困标准一步到位、十年后再看也还合适，势必面临着另一个难题：贫困标准要大幅提高。

　　“这也是比较棘手的问题。”李实说，到底提高到什么标准，各方面都没有很好的依据。“如果站在十年后，从那时的观点出发，制定一个标准，往前反推过来，那现在一看，这个标准就高的不得了。”

　　国务院扶贫办在征求了很多意见后发现，很难拿出一个从长期来看都合适的一步到位的上调方案，转而寻求将扶贫标准和“低保”标准相衔接。

　　由于中国区域发展不平衡，扶贫标准和“低保”标准相衔接也并非易事：任何一个标准，要么东部感觉偏低，要么西部感觉偏高。“出于这样一个考虑，国务院扶贫办不排除会选择分散决策的方式，由各地根据当地实际制定扶贫标准。”李实告诉记者。