预算制度改革大幕再启 体制外收入将纳入预算

　　谢雪琳 田享华 郭晋晖 贺清莉

　　国务院通过《预算法修正案(草案)》，专家称最大程度将体制外收入纳入预算，预算公开或打折

　　肇始于2010年的新一轮《预算法》修改有望在明年两会完成立法程序。昨日，国务院原则通过了《预算法修正案(草案)》，并公布了《预算法》修改的原则，涉及到中国财政体制若干重要问题。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。

　　“体制外收入这次都将纳入预算，体现预算的完整性。”北京大学经济学教授刘剑文告诉《第一财经日报(微博)》，他参与了《预算法》修改的征求意见。

　　“此次对于发行地方债会有突破，但会有限制条件，不可能让地方自由地发债。”刘剑文说。

　　真正终结“预算外收入”？

　　昨日公布的《预算法》修改原则中，第一条便是“增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开”。

　　其中，预算的完整性历来为各界所关注，争议最大的问题在于政府收入并未全部纳入到预算当中。

　　中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇在接受本报采访时表示，近年来全国人大非常重视全口径预算的研究工作。

　　所谓全口径预算就是把公共财政预算收支、政府基金、国有资本经营、社会保险等所有的政府收支都纳入预算，不再有预算外收入。

　　尽管如此，稍早时候披露的《预算法》修改稿在这方面仍存争议。

　　今年3月，上海财经大学教授蒋洪曾在媒体上撰文指出，《预算法》修改稿规定：“预算收入包括：(一)税收收入；(二)依照规定应当上缴的国有资本收入；(三)政府性基金收入；(四)行政性收费收入；(五)其他各项政府收入。”在蒋洪看来，这个表述将相当一部分收入排除在预算之外，包括“事业性收费收入”、社会保障收入等。

　　此外，国有资本经营预算的收入只是“依照规定应上缴的国有资本收益”，未上缴的国有资本收益被划出了预算收入。蒋洪认为，我国目前绝大部分国有资本收入是不上缴预算的，这样，“全部”收入纳入预算就被偷换成“零头”。

　　刘剑文也表示，减少国有资本收入纳入预算的模糊性很重要。这次将会最大程度地将所有体制外收入都纳入预算当中。

　　“国家秘密”或令“预算公开”打折

　　蒋洪告诉记者，《预算法修正案》自2010年年中开始小范围征求意见以来，一直未向媒体和公众公开。“实际上立法过程应该是公开的，不应该关起门来立法。公开立法，向民众征求意见，应该是一个常态。”他说。

　　“政府预算公开是基础性的工作，也是近年来法制进步和公众舆论对财政部门提出的要求。”杨志勇也表示，1994年的《预算法》对预算公开只字未提，当时政府预算就是国家秘密，但近年来随着《政府信息公开条例》的出台，预算公开成为迫切任务。

　　但杨志勇也表示，在基本原则中加入“除涉及国家秘密的内容外”这样的限定，会让预算公开的力度大打折扣。在中国，涉密文件的范围不仅仅是标有“机密”、“秘密”等标识者，更多的涉密内容由各个单位的保密委员会确定。这就涉及到整个行政体制改革的问题，新预算法必须与相关的法律法规和规定相匹配。

　　在复旦(微博)大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠看来，政府的预算应该做到透明，要说清楚钱花在哪，具体到款项，不要笼统作答。

　　此前，苟燕楠曾经参与了上海、云南、海南、黑龙江等省市预算绩效改革的方案制定，更在上海闵行这样备受瞩目的预算绩效改革中起到关键作用。

　　在他看来，执政的透明度是一个责任政府的前提和体现，财政公开就是让百姓来监督，让百姓来评判，这是考核财政绩效的重要手段。

　　所以，苟燕楠强调，让老百姓也参与进来，了解预算、评价预算，同时对预算提出自己的意见和建议的话，对于政府治理本身能力的提高，也是很有帮助的。

　　迄今，《预算法修正案》已经被两届人大列入五年立法规划，虽然从去年陆续传言在今年3月上两会，但依然由于各种原因未能上会。

　　从1997年算起，预算法修改的历程已经走过了14年。杨志勇几年前曾经多次参与预算法草案的讨论，在他看来，预算法修订之所以这么艰难，主要是两方面的原因，一是利益的再分配，虽然从原则性的规定上看不出对哪一方有伤害，但一旦落实到具体条款，那就会牵扯到很多部门的利益；正因如此，这个草案才必须拿到国务院常务会议去讨论。

　　二是认识上的分歧，由于预算制度千头万绪，不同的人在不同的问题上都有不同见解，要平衡这些观点也不是一件容易的事情。

　　地方债有限突破

　　11月15日，上海市财政局公开招标71亿元的上海市政府地方债。由此，上海成为首个自行发债的城市。除上海以外，广东省、深圳市和浙江省也将试点发行地方债。

　　《预算法》的修改也需处理地方债相关的问题。

　　“此次对于发行地方债会有突破，但会有限制条件，不可能让地方自由地发行地方债。”刘剑文说，“比如说对地方债发行额度的审批，到底由地方政府自己发行还是由中央政府、财政部代替发行，地方债的用途，风险怎么解决、责任怎么承担，肯定都会有规定。”

　　苟燕楠则表示，对政府债务而言，稳定很重要。不能光是允许政府发债，还要在发债规模和结构上进行控制，否则对于经济体系、社会体系而言都是巨大的风险，只有在预算上保持稳定，才是国家长治久安的保障。

　　对此，蒋洪认为在地方债方面中央政府的管理仍然较为严格。“债务方面，历来都是中央政府说了算。”蒋洪说，“谁可以发，发多少，以什么利率发，用什么方式发，全都是由全国规定，所以实际上我们对地方政府债务的管理向来是严格的。”

　　他告诉本报，尽管他并不认为中央政府的严管是个好办法，但就目前来看要控制债务也只能如此，因为地方政府不是一个能够对自己负责的财务单位。

　　“今天属于你的东西，说变就能变。地方跟中央的财务边界不是确定的，就像父亲和孩子没有分家，你能允许这个孩子借贷吗？所以现在这个情况下，中央不可能允许地方去借贷，就像一个父亲不允许经济上完全依靠自己的孩子去借贷一样。”蒋洪说。

　　他表示，只有在中央和地方政府之间财产关系划清楚，每个地方都要为自己的财务负责的时候，才会有真正健全的债务体制。