增值电信谈判：为了一个百分点的争议

　　专访原信息产业部法规司司长刘彩 中国电信业的WTO：美国没钱不能来也不敢来

　　

　　 本报首席记者 赵忆宁

　　 采访信息产业与加入世界贸易组织最合适的人选应该是吴基传部长。但是吴基传部长没有同意接受采访，他说，所有的谈判都是时任政策法规司司长刘彩参加的，吴部长推荐我去采访刘彩。

　　 从1993年开始搞电信报道，认识刘彩算起来快20年了。九十年代中期正是中国电信业大发展的黄金时期，邮电部的干部们也都给人留下不俗的表现，吴基传、朱高峰、徐善衍、周寰、还有刘彩。2002年到了退休年龄的刘彩转任中国通信学会副理事长兼秘书长。从90年代中期开始进入中国加入WTO谈判组，刘彩是电信产业的谈判专家，只要是电信谈判他就是主谈，无论是美国还是欧盟。电信谈判实际上是留到最后的两个关键问题之一，最新出版的《朱镕基谈话实录》披露，当时为了一个百分点差点谈不成。

　　 但是10年后的今天，刘彩首次向媒体公开了信息产业部是如何同意向外国公司开放电信服务业的投资市场，允许他们从占有25%的股权提高到49%的内幕：一贯坚持25%的吴基传部长无条件地服从了国务院朱容基总理的决定。

　　 刘彩给我们最重要的信息是，电信业开放的结果出乎所有人的意料之外：美国为了一份百分点与我们打得不可开交，到头来的结果是达成协议以后，美国自己因为电信政策的严重失误--过渡扩张和过渡竞争，出现了信息产业扩张引起的IT泡沫，由电信危机引发了互联网的危机，最后导致金融危机。身处三大危机的美国自顾不暇。最后的事实是：美国没有钱来不起了，因为不能控股也不愿意来了，最关键一条是根本就不敢来了，因为基础电信业在美国是较弱的行业，美国公司知道很难与中国国有公司竞争。

　　 是不是有些戏剧的味道？

　　 采访刘彩是一件愉快的事情，他是电信专家，加上已经退休，所以他的谈话可以说是直来直去，即没有左顾右盼，也没有什么顾忌。当他说到只有在朱镕基当总理的时候，也就是1998年后“才进入实质性的谈判阶段”，之前不过是谈谈拉到，根本就没有想进去。是不是有点惊人？

　　 基础电信谈判：从25%的股权到49%的股权

　　 《21世纪》：电信谈判涉及到基础电信和增值电信股权的问题，您能介绍大致的情况吗？

　　 刘彩：到了1998、1999年的时候，因为两国高层做了决策，加快了谈判的进度。美国总统克林顿和江主席以及朱镕基总理亲自做决定，他们用电话以及写信的方式交流。到了这个时候，电信开放到什么程度才进入认真的评估，因为过去是不开放的，所以也没有认真考虑。基本上派我去谈判就是打发了他们就行了。

　　 《21世纪》：有趣的问题，之前没有摆开真正谈的架势吗？

　　 刘彩：在朱镕基总理介入以前，都是在应付，没有准备真正的加入。因为之前美国人要价也很高，包括前面的复关谈判，美国人的要价跟我们的具体情况相差很远，不具备认真谈的条件。一直到朱镕基当总理的那一届政府，加快了国内的改革，为加入WTO在做准备，现后有政企分开、国有企业改革等实质性的进展，为我们融入国际社会创造了条件。应该说此前根本不具备加入WTO起码的条件，只有中国的改革到了一定程度，改革取得了重大进展时，才能比较认真的谈条件。之前是大家各说一通，之后就走人。

　　 《21世纪》： 您是说，到了朱镕基总理的时候，也就是1998年才进入实质性的谈判？

　　 刘彩：准确地说，是从1999年才认真评估这件事情。根据当时的国际国内环境来看，开放都要往前再走一步。那个时候，吴基传同志开始提出来开放25%，25%是什么含义？这是他的如意算盘--中国电信在香港上市就有25%，再往下谈就没门了。

　　 《21世纪》：您能谈谈25%限制的理由吗？

　　 刘彩：关于25%的理由，首先是国家安全；第二是发展中国家正在建设的过程中，需要资源搞建设，如果过早地引入竞争，会限制社会对电信行业的投入。基础电信在建设初期时是国家、各级地方政府用各种办法投入，包括地方政府无偿提供的房屋，无偿的把最好的地块划给我们，有的地方政府甚至不仅把房子建成。并购置了程控交换机。如果变成企业后，政府就不能这样做了。如果给中资企业这么做，不给外资企业做，就变成不平等了。在还没有满足市场需求的条件下，需要组织调动全国的资源来加快网络的建设。

　　 《21世纪》：到现在为止，这个问题还没有人说清楚，你们所说的25%的开放比例，是否包括香港上市公司？

　　 刘彩：当然包括了。25%的比例到了谈判高潮，特别是朱镕基总理要出访美国前夕，美国提出一定要有突破，外经贸部也希望有点成果。因为美国人一直把电信看作重点之一来谈，他们最开始提出经营权的比例是占到2/3，也就是66.7%的绝对控股经营权。后来谈了一段时间以后，美国人觉得是不可能的，就退到51%。在这个时候，国内的不同部门之间有不同意见，吴基传同志说“25%（控股权）不能动”，其他几个部长则劝说，看看是不是能考虑到51%？

　　 《21世纪》：其他部门的领导同志也参与电信谈判的事情？

　　 刘彩：谈判领导小组包括外经贸部、发改委等综合部门。还有几位部长认为可以放宽一些，比如可以放宽到49%。当时朱镕基总理还没有做出决定，因为朱总理认为，主管部长说了25%就按照25%来谈，最后看来，综合部门的意见是49%，信息产业部一家是顶不住的。

　　 朱总理访问美国前夕，他曾让石广生同志问一问吴基传部长，大致的意思是：咱们答应他们基础电信49%怎么样？这个话是让我传给吴基传的，吴基传说：总理让我说，我能说不行吗？他也知道总理希望达成这个协议。吴基传对我说：这样吧，别（上门）去告诉他们（指外经贸部），也不给他们写材料；你叫他们来（信息产业部），由你去跟他们口头说一声。当时外经贸部派来的人是现任中国WTO大使易小准，那时他是条法司的副司长。是我给易小准打的电话，我也不能说吴部长不让我去。我对易小准说：吴部长认真地考虑了朱总理的意见，同意按照49%来谈，信息产业部尊重国务院的意见。后来朱镕基总理在美国谈的就是49%。

　　 《21世纪》：吴部长当时是心甘情愿的吗？

　　 刘彩：说真的，当时谁也拿不准。

　　 《21世纪》：“拿不准”怎么讲？

　　 刘彩：拿不准就是觉得没有把握，如果美国占了49%以后会是怎么样。因为只占25%的少数股东是基本不能参加管理的，基本还是我们说了算，至少是中国人说了算，国有股说了算，共产党说了算。我们可以设身处地替吴部长想一下，如果有50%股份的外资电信公司进入，我们该怎么管理？当时确实拿不准。从那以后，美国人实际上对49%股份实际上是认可了，虽然他们还不断地提到要扩大股份，但是并不是非常坚持。常常是他们一提我们就反对，他们也就不再坚持了，49%大体上也就定下来了。

　　 中国电信业的WTO：美国没钱不能来也不敢来

　　 《21世纪》：最后留了几个难点问题，其中之一就是增值电信到底是49%还是51%的股权问题，我们坚持49%，美国则坚持51%。1999年4月份美国贸易代表单方面公布中国加入WTO谈判的美方草案《市场开放与规则承诺》，就服务业市场准入有关电信的第二条写道：中国必须向外国公司开放电信服务业的投资市场，允许他们占有49%的股权；四年后允许他们在电信增值业务领域和寻呼服务业中拥有51%的股权。

　　 刘彩：关于增值电信我们没有别的口径，我们提出增值电信外资最高只能占到49%，显然，49%的就谈不下去了。在谈判会上还谈的49%，但是美国还要提高到51%，我出面驳斥他们这是不行的，只能49%，因为49%我们已经做了很大的让步。在最后的谈判时候，增值电信是我们让了一个百分点，同意了50%。

　　 《21世纪》：美国方面的道理呢？

　　 刘彩：他们不讲什么道理。他们的道理就是要中国开放市场，要公平自由竞争，你们要让我们进入中国市场，因为他们有先进的技术。就是由于这个问题导致最后差点谈不成。美国的架势是一定要拿下这个51%，向我们施加压力说“我们要退出谈判”。最后，有一天美国人打电话给谈判组说，他们东西都准备好了，已经上了汽车，准备开往飞机场，他们要回家了。

　　 《21世纪》：是11月份的那次谈判吗？

　　 刘彩：是。朱总理访美回来，双方同意加快谈判进度。因为上面有指示要加快谈判进度，怎么谈了半天美国人却要撤了，双方都承担不起责任。其实他们并没上机场，是在外经贸部门口打的电话，说他们在走以前想约见朱镕基总理。

　　 《21世纪》：是巴尔斯夫斯基提出要见朱总理的吗？

　　 刘彩：这次谈判已经不只是巴尔斯夫斯基了，主角是克林顿总统的经济顾问斯伯林。朱总理说，让他们先回酒店等，晚上电话通知他们约定时间见面。朱总理接见了他们。这时江总书记召开了政治局常委会。

　　 《21世纪》：您还记得哪一天吗？

　　 刘彩：是中美协议签字的前一夜，我也是听的传达。那天我们都在经贸部里不让回家，连夜盯着有什么情况和变化，一旦有新的精神下来以后，文字上怎么改，稿子已经谈了好多次了，分歧集中在两三点内容上。

　　 《21世纪》：不是说当时还有7个问题吗？

　　 刘彩：我记得金融是一个，电信是一个。

　　 《21世纪》：会议的主要内容是什么？

　　 刘彩：首先是谈到目前为止还没有达成协议。就电信而言，下一步的让步能做到什么程度，在这次会上定了调：基础电信49%不能变，增值电信各让一步，50对50，是这次会议最后的决定。

　　 《21世纪》：是吴基传部长又退了一步？

　　 刘彩：应该说是集体决定的，谈不上哪一个人，是常委会集体决定的。因为谈不下去了，我们让了一个点，50对50，给美国人一点面子。开完会是夜里三点，马上朱镕基总理就召见了他们，一个个问题跟他们讲，朱总理最后拿出来中方经过政治局常委研究的意见，美国人全盘接受了我们的意见，皆大欢喜。第二天早上通知签字仪式，也不用改稿子，怎么改，朱总理都定了，与美国的谈判告一段落。然后就是跟欧盟的谈判。

　　 《21世纪》：欧盟是什么要价？

　　 刘彩：美国谈下来了欧盟自然坐车。但是他们说，你们在增值电信上向美国让步了一个百分点，我们要求你们在移动通信方面做出让步，因为美国的强项是增值电信，而欧盟的强项是移动通信（GSM），欧盟的谈判代表是拉米要求51%的股权。这明明是不可能的事，扯了好几次，他们来，我们去，磨了有一年左右。最后拉米到中国来，说他们是15国开会做出的决定，要求中国一定要给到51%。朱总理见拉米的时候就耐心地给他解释，说这是不可能的，一个点突破以后，我们跟美国的谈判就都白谈了。后来我们在一个细节上做了小的让步，最后才与欧盟签字。最后就是到WTO总部，对那些附带条款做法律上的事情，又弄了很长时间，最后的签字直到2001年11月份，所以今年是中国加入WTO的10周年。

　　 电信谈判之后的意外结果

　　 《21世纪》：中国入世十年了，您如何评价当时的谈判？

　　 刘彩：回顾起来，简单地说，对电信来说不是什么大事。

　　 《21世纪》：您的意思是当初觉得不是大事，还是10年以后觉得问题不大？

　　 刘彩：当时评估的时候，我们就觉得影响不大，总体上是利大于弊。按照谈判的条件我们完全能够应对，应该说影响不大。

　　 《21世纪》：我从1993年开始搞电信报道，记得谈判的那段时间特别紧张，甚至有传说吴部长要辞职。

　　 刘彩：这不符合吴部长的风格。部门提出意见后，如果总理不同意的话，那就要按照总理的意见办。吴基传部长的脾气是，我的主意就是25%，国务院说放到49%，我也不反对。部长为这个辞职根本是不可能的，当时的气氛也不可能出现这种情况，吴部长不会跟国务院顶着干的。

　　 《21世纪》：我们再回到评估影响不大的问题上。

　　 刘彩：为什么影响不大？事实证明也影响不大。说来也赶巧了，在达成协议以后，美国出现了信息产业扩张引起的IT泡沫，这是因为美国电信政策的失误，本地网搞了几百家小公司，造成电信的过度扩张和过度竞争，触发危机的是电信业，后引发互联网的危机，最后导致金融危机。这三大危机以后，美国人已经是自顾不暇，根本没有力量到中国投资，并且把资金都抽回到本土，保护国内公司。

　　 《21世纪》：从协议的比例看呢？

　　 刘彩：首先，基础电信我们答应可以49%，意味着必须跟已有的中国公司合作，49%不可能一家公司全拿了，没准有好几家公司进入，无论占了10%、8%、5%，还都是小股东，而我们占51%，不能满足美国人的胃口，他们是不会来的。结局看得很清楚：第一没有钱来不起，美国的基础电信比如电话网都在大范围地亏损，他们到中国来干什么？如果说移动通讯还有点油水，因为当时正在发展过程当中，但是敢和中国移动通讯竞争的对手不存在，也不可能竞争过中国移动的；第二是愿意来，因为股份太小；第三是不敢来也不可能来，不敢来是因为基础电信业在美国是较弱的行业，如果跟中国国有公司竞争是很难的，我们有本地优势，注定搞不过我们，所以不敢来。

　　 《21世纪》：这三点概括太有趣了！当时像铁通这样的公司刚刚做起来，美国为什么不愿意进入呢？

　　 刘彩：他们还看不上铁通。先不谈铁通的收入，就谈铁通有9万人的职工安置，美国人怎么弄？关于增值电信，我们当时也有分析，他们进来可能对我们好处稍微大一点，因为可能会带来增值电信新的技术、新的业务模

　　 式和新的管理方式，我们需要一些新东西进。可惜，他们也没有大张旗鼓地来，也是因为互联网泡沫所致。

　　 《21世纪》：90年代末期，美国IT泡沫破灭，据经济学家估算，美国资本损失超过1万亿美元。

　　 刘彩：谈判时叫互联网相关服务，并纳入增值电信的范畴。事实上，他们所谈的增值电信的内容都在互联网上，正好互联网泡沫破裂，搞互联网的公司都自顾不暇。虽然来了一些，也是通过不同的投资渠道，只占有50%的股份，这些投资有一些是合法的，很多是半合法的，表面上看是外资，实际上是假洋鬼子，从总体上讲，增值电信还没有太多的外资进来。加入WTO之后，我们是该怎么做就怎么做，原来该怎么发展还怎么发展，没有受到太大的影响。

　　 《21世纪》：假设说当初利大于弊是模糊的判断，10年以后证明已经是很清晰的了。

　　 刘彩：2002年年初，吴部长给省部长WTO学习班做过一个报告，介绍我们答应了些什么，哪些没有答应，保住什么了，以及加入以后可能面临什么情况，风险有多大等等。那个时候用的就是“利大于弊”。参加谈判的各方代表都去了，给我一个头衔叫辅导员，给省部长们解答问题。

　　 回溯入世谈判的往事

　　 《21世纪》：关于中国加入WTO的动机，朱镕基总理讲到以开放倒逼改革，这是一个很大的初衷。比如电信行业的改革，如果没有面临加入WTO的挑战，还会有后来的电信业重组吗？

　　 刘彩：我认为电信业重组主要是内因而不是外因，因为当时电信业发展到了那个阶段，引入竞争是必然的选择，加入WTO会改革，不加入WTO也会改革。这样说吧，加入WTO这把剑悬在那儿，对于改革起到了促进作用。当时的想法是，先要在国内引入竞争机制，以取得市场的经验和管理的经验，以防当外国企业进来时，我们不会束手无策。这是一方面，但主要的还是内因。

　　 《21世纪》：您参加过多次谈判，以中美谈判为例，您对美国的谈判代表有什么评价？还有双边的谈判体制问题。

　　 刘彩：从个人的水平来讲未必有多么高，他们是职业律师，而不是行业的专家，而我们参加谈判的都是各个行业的专家。所以真正讲起道理来，美国人讲不过我们。但是他们有任务，以大国的架势逼你开放，但一讲起道理，他们就不那么硬气了。

　　 关于体制问题，克林顿上台后，之前与我们谈判的肯特班子的人就全都走了，换上巴尔斯夫斯基，到最后小布什上台，又换了佐利克。美国两党换来换去，谈判的人也是换来换去。换人以后，美国跟我们谈判的人更没有经验了，相比之下，我们一直干了这么久了，当然熟悉情况了。

　　 《21世纪》：我问您几个电信谈判以外的问题。中国加入WTO，从决策角度看，您认为属于哪一个类型的决策？

　　 刘彩：我认为这是高层的政治决策。

　　 《21世纪》：朱镕基访美没有签定协议，对于朱总理是一件难堪的事情吗？

　　 刘彩：我倒不认为。因为那个协议要在那个时候签了倒感觉草率了，访问美国那次应该还是一个谈的过程，如果签了的话倒觉得很突然。这么大的事情，要把条文一个一个地敲定，工作层面的程序都还没有进行完，如果高层就自己定了是不可能的，那样，这个领导也太霸道了，所以我不认为在美国签字就是好的。增值电信50对50是签协议最后一天谈出来的。

　　 《21世纪》：您听说过有人议论关于“卖国贼”的说法吗？

　　 刘彩：我是在签了协议后龙永图的一次报告会上第一次听到这种说法，他在报告会上说：有人说朱总理是卖国贼，简直是胡说八道！直到那时我才知道有这种说法。龙永图是坚决站在朱总理一边的，当时他很生气，我坐在第一排，也没有跟我握手就气冲冲地走了。说这句话的人够狠的，朱总理怎么会出卖国家的根本利益呢？我认为这是个别人的个人理解问题，并不代表事实，因为我们总是要融入国际社会的。49%就是维护国家利益？50%出卖国家利益？一个百分点能说明什么问题？我们要看加入WTO给我们带来的长远利益。

　　 《21世纪》：电信谈判包括邮政吗？

　　 刘彩：我参加的是电信谈判，没有包括邮政，邮政的谈判没有纳入电信的范围，邮政的谈判外经贸部就给定了，我们没有谈。外经贸部的理由是，邮政物品的寄递是外贸的问题，我是代表信息产业部去谈的，我还不知道人家就给放了。如果我们谈，速递肯定是不能放开的。

　　 《21世纪》：原来邮政的归属应该是信息产业部，您回来有没有告诉吴部长？

　　 刘彩：我告诉吴部长了，他好像无所谓，因为他对邮政放开也不太在乎。