分税制：一场未完成的改革

　　文|《小康·财智》记者 刘彦华

　　中国第一大税——增值税改革进入深水区。10月26日，国务院常务会议决定从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。

　　营业税转为增值税是结构性减税行为，目的是支持现代服务业发展。呼吁多年，试点终得以启动，固然令人欢喜，但是人们对其深化改革仍是疑虑重重，最主要的原因还是老问题：中央和地方的财权分配问题。

　　国家税务总局原副局长许善达曾撰文称，1994年税制改革和分税制改革同步启动时，虽然大家都明白保留营业税不好，但是为了符合当时中央地方收入分配的布局，服从分税制改革的需要，服务业营业税得以保留。

　　作为分税制改革的历史遗留问题，人们普遍认为，增值税改革仍将是个艰难而漫长的过程。目前仅是部分行业个别地方进行试点，并且营业税改为增值税后仍留在地方，暂时影响不大。但是作为一项制度安排，想要推广到全国，中央和地方利益分配问题是个绕不过的槛。

　　1994年，中国以极大的决心终于搭建起了与市场经济相配套的分税分级财政体制框架，解决了中央和地方在分权与集权的循环中实现激励一致性的难题，这在中国经济发展史上具有里程碑式的重要意义。

　　但由于种种原因，分税制改革实施以来，出现了诸多问题和困难，比如财权上收、事权下放的局面，比如“跑部钱进”等。尤其，近年来公众抨击地方政府职能扭曲、行为短期化、土地财政化，并把这些问题纷纷“归罪”于分税制改革。分税制似乎成为了中国经济的病根。

　　不过，也有很多人在为分税制“叫屈”。中国宏观经济学会副会长、财政部前部长项怀诚称，将土地财政归罪于分税制是个冤案，因为批地指标不是财政部门确定的，批地收入也不是财政系统征收的，这部分收入也不归财政分配，不进财政预算。财政根本管不了这部分收入。

　　全国人大财经委副主任贺铿也认为，分税制改革与之后出现的土地财政和地方举债并无因果关系，目前主要是财政转移支付方式不科学、立法制度不完善，不是分税制有问题。

　　财政部财政科学研究所所长贾康更是直言，把这些问题归咎于1994年分税制改革，是把板子完全打错了地方。因为省以下并没有进入分税制状态！“恰恰由于弊病丛生的分成制、包干制还在省以下财税体制内运行，才会产生公众和舆论所诟病种种源于体制改革不到位而滋生的问题。”

　　无论谁对谁错，议论纷纷恰恰代表性地指出运行17年的分税制仍是一盘未下完的棋。

　　改革如何继续？贺铿提出了三点建议，首先，分税制改革不能过多地按照发达地区的意向进行，重点应该放在怎样促进中国各省市协调发展上；其次，中央应该掌握多少，办多少事情，需要进一步明确，该中央出钱的中央出；再次，要改变转移支付结构，实现以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，尽量减少专项转移支付规模，只有那些必须由中央来支付的部分才实行专项转移。

　　而贾康认为，目前改革关键在于渐进改革加配套改革。基本思路是以“省直管县”和“乡财县管”为切入点，推进“扁平化”改革，构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的分税分级财政体制。

　　财税改革的方向必然是公开化、正规化、程序化，合理划分中央和地方的财权与事权是个根本性问题。过去我们花了很长时间没划清楚，今后很长一段时间里也不容易划清楚，只能一步一步来。