财政部全面加强与欧盟美国审计监管合作纪实

　　去年年底以来，一股做空中国概念股的风气在海外证券市场蔓延开来。据统计，仅今年3月初至6月中旬，就有21家在美国上市的中国概念股停牌（其中，3家通过首次公开发行方式实现上市，18家通过反向收购方式实现上市），数十家中国概念股在一个月的时间内跌幅超过30%。

　　业内权威人士认为，究其原因，不排除个别在美上市企业存在财务造假或违规操作问题。但更重要的是，加快建立中美监管合作机制已经迫在眉睫了。

　　合作才能赢

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　　□ 本报记者 刘明中

　　11月22日，被誉为中国概念股猎杀“专业户”的美国浑水公司，在其公布的一份报告中认为，在美国上市的分众传媒有意通过高价收购的行为来隐藏亏损，并强调他们所揭露的问题可能只是冰山一角。浑水公司的这份报告，让分众传媒的美股股价一夜暴跌近四成！

　　这次“猎杀”，只不过是“做空”中国概念股的一次持续。去年年底以来，一股做空中国概念股的风气在海外证券市场蔓延开来。据统计，仅今年3月初至6月中旬，就有21家在美国上市的中国概念股停牌（其中，3家通过首次公开发行方式实现上市，18家通过反向收购方式实现上市），数十家中国概念股在一个月的时间里跌幅超过30%。

　　业内权威人士认为，究其原因，不排除个别在美上市企业存在财务造假或违规操作问题。但更重要的是，加快建立中美监管合作机制已经迫在眉睫了。

　　事实上，在中欧监管合作方面，我国已经取得重大突破：2011年1月19日，欧盟委员会正式公布首批审计公共监管等效名单，宣布认可中国等10个国家的注册会计师审计公共监管体系与欧盟等效。根据这一决议，欧盟与上述10个国家可以相互依赖对方的审计公共监管体系（即注册会计师监管体系），而无需跨境进行重复性监管和检查安排。

　　监管合作分歧

　　源于信息不对称

　　“我们利用中欧财金对话这一平台，与欧盟就审计公共监管等效开展了富有成效的谈判，虽有很多艰辛，时间横跨多年，但取得了很好的效果。”参与整个谈判过程的财政部监督检查局有关负责人回忆起往事，仍然十分感慨。

　　2010年2月9日，财政部监督检查局、会计司和证监会组团访问欧盟内部市场与服务总司，向欧方系统介绍了我国会计师事务所监管体系、主要做法与监管成效，使欧方对我国审计公共监管体系有了深刻了解。

　　2010年7月2日，欧盟内部市场与服务总司访问财政部，再次与监督检查局、会计司举行会谈，就审计公共监管等效认可问题深入交换了意见，并签署了中欧会计审计合作联合声明，双方一致同意为实现中欧审计公共监管等效而共同努力。在此基础上，监督检查局会同部内有关部门以及证监会会计部，在2010年先后两次就欧方起草的评估报告提供书面反馈意见，对欧方多次发来的调查问卷认真准备回复意见，使得欧方评估工作顺利进行，促成了欧方最终认可中国为首批等效国家。

　　为什么要和欧盟就这一问题进行谈判？据这位负责人介绍，根据欧盟第8号公司法指令的规定，为了保护投资者利益，确保高质量的审计服务，欧盟要求在其境内执业的外国注册会计师必须在欧盟注册并接受欧盟监管。然而，这种监管对于外国注册会计师来说，意味着除了要接受本国监管之外，还要接受欧盟的监管，从而造成重复监管，带来监管资源的浪费。

　　为了避免重复监管，欧盟第8号公司法指令第46条规定了简化的监管程序。如果欧盟委员会以及欧盟成员国认为外国的审计监管体系在总体上能够保证会计师事务所同等高质量的审计，则该国的注册会计师审计监管体系则被欧盟视为“等效”。被欧盟视为等效国家的企业到欧盟上市，该国会计师事务所可以直接为该企业出具审计报告，而不需要再重复接受欧盟的监督检查。

　　“我觉得，中欧、中美的监管合作之所以出现很多问题，很重要的一个原因在于信息的不对称。”这位负责人举了一个例子，在和欧盟的一次会谈休会间隙，欧盟的一位官员在与监督检查局人员聊天时，由衷地说，“通过会谈我们全面地了解了中国审计监管的情况。我们有的你们有，我们没有的你们也有！”

　　这位负责人对记者解释说，欧盟谈判人员所说的“我们没有的”，所指正是中国审计监管的比较优势：

　　一是相对于大多数国家的监管模式，《中国注册会计师法》立法之初就确立了注册会计师行业政府监管为主的模式。监管经费由政府拨款。而美国、欧盟的监管经费来源于会计师事务所和上市公司收取的监管费用。

　　二是《中华人民共和国会计法》明确规定，单位负责人要对财务报表的真实性负责，这一规定有利于提高企业财务报表的真实程度，有利于降低注册会计师审计失败的可能性。此规定比美国《萨班斯法案》作出类似规定早3年。

　　三是财政部35个派出机构（专员办）对证券资格事务所“点对点监管”和31个省级财政部门对非证券事务所“辖区监管”，在监管职责上合作分工、各有侧重，监管网络明显强于欧盟、美国。

　　四是财政部门对会计师事务所、被审计企业实行“双向延伸”检查，这种检查模式与其他国家相比具有很大的比较优势。

　　五是财政部的行政处罚更具严厉性。对严重违反法规的会计师事务所，财政部可以对其予以暂停执业，甚至直接吊销其执业资格。美国、欧盟会计师事务所监管机构很少有吊销执照、暂停执业的处罚。

　　“这次谈判及其所取得的重大效果，很好地证明了一点：只有合作才能实现双赢。” 这位负责人感慨地说。

　　审计监管等效

　　意义非比寻常

　　“中欧实现审计公共监管等效，对中欧双方会计审计和资本市场发展具有重要意义。”该负责人对记者进行了解释：

　　首先，有利于降低企业境外上市和融资并购的成本。中国目前已有一些企业在欧洲资本市场上市，欧盟企业也有望在我国上市。中欧实现审计公共监管等效，有利于企业降低审计和融资成本，实现互利双赢。

　　其次，有利于国内会计师事务所的国际化发展。中欧实现审计公共监管等效，不仅降低了监管成本，更为我国会计师事务所参与国际资本市场的竞争提供了良好条件，有利于事务所“做大做强”、“走出去”战略的实施。

　　最后，为我国在中美会计师事务所监管合作谈判方面增加了筹码。与欧盟不同，美国不仅不认同完全依赖对方的监管模式，而且自美国公众公司会计监管委员会（PCAOB）成立以来，一直奉行“长臂监管原则”，不仅要求为在美上市公司提供审计服务的其他国家会计师事务所必须向其申请注册，并坚持要求对境外会计师事务所开展入境检查。

　　我国一直未同意美国入境检查的要求，双方监管合作因此未取得实质性进展。欧盟公布首批审计公共监管等效名单，其做法与我国坚持的完全依赖对方监管的原则一致，无疑增加了我国与美国监管合作谈判的筹码，对美国施加了一定压力。

　　为落实第三次中美战略与经济对话达成的成果，财政部、中国证券会、美国公众公司会计监管委员会、美国证券交易委员会于7月11日至12日在北京就跨境审计监管合作问题进行了为期两天的讨论。双方分别介绍了本国审计监管的有关制度和程序，并就如何加强跨境审计监管合作交换了看法。

　　双方认为，加强两国审计监管合作，有助于提升公众公司的会计信息质量，进一步保护投资者利益，维护两国资本市场的健康发展。

　　“本次会议表明，中美双方在公众公司审计监管合作方面迈出了重要的一步。”这位负责人高兴地表示。

　　目前，欧盟已经认可我国注册会计师审计公共监管体系等效。下一步，还要做什么工作？这位负责人介绍说，基于欧盟现行体制，在欧盟委员会等效认可决议的基础上，我国还要与欧盟成员国进行双边谈判，以确定依赖对方进行审计监管的具体措施。由于欧洲资本市场主要集中于英国、法国、德国等国家，中国将重点与以上几个国家进一步磋商，以确定双方监管合作的具体安排。