食品监管体系：凭什么信你

　　编者按：

　　“三聚氰胺”让国人对乳制品行业失掉信心，“起云剂”让民众对饮料行业失去信心。随之而来的是，民众对食品监管体系提出强烈质疑，对其制定的行业安全标准提出异议。

　　本报记者 史燕君 实习生 李柯达

　　在食品安全问题频出的情况下，公众对监管部门的责难是可以理解的。但是抛开监管部门，指望其他的方式来保障食品安全，则完全不现实。食品监管体系只有一个，我们只能依靠。不管愿不愿意，有价值的努力依然还是这个体系如何自修，重建消费者的信心。

　　食品安全争论持续升温。针对速冻面食行业三大企业被相继曝露出的“金黄色葡萄球菌”事件，11月24日，卫生部出台速冻食品新国标《速冻面米制品》，这一新国标将在12月21日起正式实施。

　　新标准把原国标中的金黄色葡萄球菌由“不得检出”变为“限量检出”，引来更多质疑。不少人认为新国标的制定过程被企业“绑架”，导致安全指标下降。对此，卫生部召开媒体通气会予以反驳，并解释称速冻食品新国标接近甚至严于国际标准，公众不应局限于关注具体数值，更要关注新国标制定过程中采样量的扩大。此外，食品安全标准的制定，还需要考虑到中国国情和行业产业的发展。

　　制定过程扑朔迷离

　　事实上，对食品行业新国标的争议，速冻食品并非惟一“受气包”，围绕乳业标准的修订争论也异常激烈。据了解，乳业新国标中，把生乳中蛋白含量从每100克生乳蛋白质含量不低于2.95%降到了2.8%，把菌落总数从每毫升不超过50万下调至不超过200万。而目前世界上所有乳业大国的生乳蛋白质含量标准的规定都在3.0以上，菌落总数也控制在10万以内，因此，新标准的制定反而把中国和发达国家的标准差距拉得更大了。

　　值得注意的是，11月28日，《人民日报》援引多位曾参加乳业新国标制定的专家的话称，当时乳品新国标的内部待议稿显示，巴氏奶标准初稿的起草单位是蒙牛乳业集团，生鲜乳标准由伊利集团起草，酸奶标准则由光明集团起草。此外，在这次会议上，奶业专家力主并形成最终送审稿中的两项关键标准是“每克生乳菌落不超过50万个、每百克生乳蛋白质不低于2.95克”，但这一标准在最终出台的新国标已杳然无踪了。

　　当时，卫生部对乳业新国标的回应是“新生乳国标符合行业发展实际，绝大部分指标是提高了，甚至是超过国际标准。”与此次对于速冻食品新国标的回应如出一辙。

　　东南大学法学院张马林律师告诉《国际金融报》记者，“从新国标制定的程序上来讲，是否有足够的消费者参与，是解决这个争议的关键所在。”

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田也同意这一观点。他认为，中国的食品安全标准修改制定程序存在很大的问题，那些看似完善的标准修改程序往往经不起推敲。

　　“既然政策标准的制定是多方利益的博弈，那就要把各方面的声音都采纳进来。”郑风田表示，一方面，一些大企业在游说方面往往不择手段，这点在过去面粉增白剂取消与否的争论时我们已经见到过；另一方面，中国消费者缺乏组织能力，虽然人数众多，但没有联合起来，其声音在标准制定过程中很容易被忽视。

　　执行过程赏罚不明

　　不过，张马林认为，即使有了一个合理的标准，能不能不折不扣地执行也是问题。据北京媒体报道，10月20日起卫生部发布的《食品安全国家标准蜂蜜》(GB14963-2011)正式实施。然而，在新国标实施一个多月，市场上大部分10月20日后生产的蜂蜜，其执行标准依然是旧国标，按新国标生产的蜂蜜则很难发现。

　　郑风田认为，中国食品安全违法成本低，已经成了市场道德缺失、食品安全问题屡屡发生的主要原因。“当某一行业违规成风，又缺乏明确的惩罚机制，加之惩罚多以打击重点曝光对象的情况时，行业内商家就易倾向于认为这种违规行为产生的风险分摊到每个商家的头上也是极小的，进而导致更多违规行为的产生。”郑风田称。

　　资料显示，上海联华超市染色馒头事件，超市管理人员受到停职及经济处罚，政府相关责任人记过、撤职，无人受到刑事处罚；在三聚氰胺事件中，尽管伤害到数十万个儿童健康，夺取六条人命，但关于相关案犯的刑罚力度却不大，案中某涉嫌生产销售数十吨问题奶粉的主犯也不过被判有期徒刑三年并缓刑三年。郑风田认为，对于涉及食品安全犯罪的企业及个人，处罚应动用刑法武器，触及其经营根本，以起到震慑同行业者的作用。

　　张马林则认为，除了相应刑法措施要跟上之外，民法也需跟进。据其介绍，目前消费者的申诉，很难在法院获得受理，“而且按《食品安全法》，虽然消费者可以要求企业以销售金额的10倍进行赔偿，但索赔人比例不高的局面，使得企业仍有利益可图。”

　　不过，在这方面也迎来了好消息。11月24日，最高人民法院新闻发言人孙军工在新闻发布会上表态称，食品安全犯罪将按顶格判刑，不断加大财产刑的处罚力度，严格缓免刑的适用。

　　监管体系松松垮垮

　　但制订了合理的标准，提高了惩罚和执行力度就能减少或者杜绝食品安全问题的出现了吗？在几位受访专家看来，这还不够。

　　张马林认为还要明确对监管渎职的处罚力度。他认为，“问责制是一种监督与责任追究相结合的制度，包括问责标准的确立、问责程序及问责方法等一系列内容。而现行的《食品安全法》对监督者的问责贯彻不够，只言要处罚，却不提如何处罚。”

　　郑风田则认为，即使有处罚，也只是疲于事后“救火”，所以，只有政府部门从事后监督过渡到事前监督，才能把所有安全隐患的来源都清除掉。“不过，从目前食品安全问题被曝光的情况来看，主要还是媒体的功劳，监管部门大多是被曝光了之后才介入。”

　　资料显示，中国食品安全监管体制按整个食品生产流通链条实行分段管理，卫生部主管综合监督控制，农业部主管农业生产源头，商务部、工商局主管流通与市场、质检局主管加工。而这样的分工也导致了部门之间相互推诿责任的状况。

　　“《食品安全法》授权卫生部门来牵头主管食品安全工作，但卫生部门与食品安全监管其他的其他相关部门都是同级别单位。这其中如何协调？”郑风田表示，多头监管体制导致低效的事前监管。

　　而发达国家的一些做法或许值得我们借鉴。据介绍，丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门来监管，美国的食品安全也主要是由其食品与药物管理局和其农业部下属的食品安全与检验局两大部门来管。

　　要想彻底解决中国食品安全问题，郑风田坦言，必须重塑目前分散多段的监管方式，使安全与生产监管责任分家，让食品安全责任从目前的多部门分散管理过渡到一个部门来负责。

　　如果没有“添加剂”？(延伸阅读)

　　在公众对食品添加剂充满恐慌的当下，来假想一下这个问题就会相当有趣：如果没有“添加”，食品将会怎样？

　　熟肉制品没有了。比如火腿肠、香肠、熟肉罐头等。肉制品易长致病细菌，所以需加防腐剂。为了口感良好，需加入一些磷酸盐之类的东西保水。为了保证口味，需要加入一些香料。没有添加剂，现代版本的这些熟肉制品都无法生产。

　　饼干糕点也没有了。且不说为了易于保存加入的防腐剂，为了好看使用的色素，为了口感良好加入的增稠剂等等，即使现做现吃的馒头或者面条，也还是需要面碱才能做出来。虽然先人们可以从湖水、泉水甚至草木灰中得到“天然的面碱”，但是它们的化学结构跟“工业合成”的一模一样。

　　喝的饮料就更没了。超市里的饮料，防腐剂、保鲜剂、乳化剂、香精都不可缺少的。如果都没有，那就只能是水了。而“纯净水”，其实也并不“纯净”——它必须经过灭菌处理。任何的灭菌技术，总会有一些“助剂”残留下来。

　　实际上，没有了食品添加剂，几乎所有的加工食品都将无法存在。比如豆腐脑，必须要有“凝固剂”，馒头必须要用点碳酸氢钠或者碳酸钠，而油条更糟糕，传统的油条用明矾，而那些后来开发出来的“无铝油条”，就需要更多其他的“发泡剂”。