辽宁财科所：农村环境综合整治的财政政策选择

　　2011年11月28日来源：辽宁省财政科学研究所

　　自古以来，我国就是农业大国，多数人口也一直生活在农村。作为连接人与自然的主要纽带，农村和农业对于生态环境有着十分重要的影响。农村生态环境是农村居民生存和发展的基本条件，关乎社会民生，其治理离不开公共财政的支持。在公共财政框架下，财政政策是经济制度的重要组成部分，是宏观调控的主要政策工具，更是支持农村环境治理的有效手段。研究农村环境综合整治制度创新，离不开财政制度的创新。本章将从财政政策的作用机理入手，对财政政策的效应进行分析，厘清现行财政政策支持农村环境综合整治取得的进展与不足，探索创新财政制度的目标模式，提出财政政策的路径选择。

　　 一、财政政策支持农村环境综合整治的作用机理

　　农村环境综合整治是我国政府面对农村环境的严峻形势，提出的一项重要的治理举措。综合整治意味着运用法律制度、行政制度、经济制度等多种手段，将环境治理与农村建设、农业生产结合起来，对农村环境统筹规划，进行系统有序的治理。理论研究和国内实践都表明，农村环境综合整治需要公共财政的支持，尤其需要创新财政制度，更大限度地发挥财政政策的优势与作用。

　　（一）财政支持农村环境治理的研究概述

　　1.国外相关理论研究。西方古典经济学把农业看作是一国的重要产业，认为农业是自然力和人力共同作用的结果，农业生产力不开自然环境。亚当·斯密认为农业进步会给生态环境带来破坏，“那些树木部分由于耕作发达而被砍去，部分由于牲畜增加而归于毁灭”。20世纪80年代，理论界提出了可持续发展农业的概念，并对政府保护农业生态环境进行了多方面的研究。范里安（1994）指出投入品税（input taxes）在控制非点源污染物（是指那些源头分散而确定其源头并进行监管十分困难的污染源，如农业面源污染）方面很有效，因为非点源污染物难以甚至不可能监测。John Pender等（2001）运用1999年和2000年埃塞俄比亚北部提格雷和阿姆哈拉地区的198个村庄有关农业潜力、市场准入和人口密度的数据分析结果表明，政府应着力改善市场准入条件、增加农业科技支出，这对土壤改良、缓解农业资源短缺现象以及农民社会保障福利都有积极的影响。

　　2.国内相关理论研究。国内理论界从20世纪90年代开始结合国情实际对农村的生态环境进行研究。当前，农村生态环境问题已经成为了国内学术界研究的热点问题，出现了大量的研究成果。环境法制方面，张谦元（1993）认为就农村环境问题来看，乡镇企业环境污染还缺乏法律调整。应尽快制定乡镇企业环境管理保护法规，控制城市污染向农村转移。杨冬香（2009）认为农民作为弱势群体环境保护待遇遭受制度歧视，其环境使用权、知情权、参与权、请求权缺失，提出实施法律救援制度对农民环境权进行救济。刘璇、李娜（2010）认为政府在农村环境法律保护中居于主导地位，应担负环境决策、环境管理、环境监督、环境协调与服务等重要法律职责。政府职能方面，肖巍、钱箭星（2003）认为政府必须具有为公众谋求整体利益和长远利益的使命感，并负责任地向社会提供环境政策、环境制度这样的公共物品，在宏观上坚持可持续发展的方向，在微观上发挥经过修补的市场调节功能。魏一（2006）认为政府在农村环境治理中的作用就是通过制度、政策和法规来协调各方面的环境利益，并提出进行政策创新，由城市对农村进行生态补偿。孙东梅（2009）提出在农村环境问题中，地方政府的政策制度是一个重要因素，并且地方政府行为的选择会出现扭曲。财政政策方面，胡豹、黄莉莉（2007）认为当前的公共财政对环境的投入绝大部分是用于城市和工业，而用于农村的还相当少。水淑燕等（2008）提出政府公共财政应扩大对农村生态环保的投资规模，加快农业生态环保投入体制创新，拓宽投融资渠道。詹蕾（2008）通过对保护湖南农业生态环境的财政政策进行考察，发现公共财政对此起到了重要作用，但是财政投入机制不完善、财政补贴制度有缺陷等问题仍旧制约着湖南农村环境治理，提出加大财政支持力度、重视补贴政策的运用等对策建议。严立冬等（2010）指出税收政策在农村环境保护上存在缺失，应完善税收政策，实施开展有关新税种。

　　3.简要评价。概括地说，国外的经济学理论很早就开始了对农村环境的分析研究，关注的焦点更多集中在农业生态环境问题上，研究表明了公共投资、税收等财政手段对农业生态环境治理具有显著作用。国内外的相关研究成果都表明政府在农村环境治理方面负有责任，同时财政政策对农村环境治理有重要作用。总体上看，国内已有的研究成果主要集中在最近几年，并且多数是从社会学、政治学角度进行的研究，从财政学角度出发对农村的生态环境问题开展的研究有待深入。农村环境综合整治是我国政府提出的一项新举措，专门针对财政政策支持农村环境综合整治的研究成果还很少。因此，开展相关的财政制度创新研究很有必要。

　　（二）财政支持农村环境综合整治的理论基础

　　1.农村环境综合整治的公共物品属性。在经济学理论中，社会物品可以分为公共物品和私人物品。对于公共物品，萨缪尔森认为是指那些人们消费它不会导致其他人对它的消费减少的物品。纯公共物品一般指同时具有消费上的非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指个体的消费不减少其他人可获得的消费量，这意味着共享消费的可能性。非排他性指无法将其他人排除在消费之外，这意味着不能或很难对人们消费这种商品收费。从供给方面看，农村环境（包括对环境问题的治理）大致可以分为两种：一种是农村的自然物，如大气、河流、树林等，这些物品具有明显的非竞争性和非排他性，难以明确地划分产权，人人可以享有；另一种是社会（多数情况下为政府）提供的农村环境设施，如人工饮用水源、垃圾处理厂等，这些物品具有一定的区域性，主要提供给环境设施附近的居民使用。从消费方面看，农村环境具有集体消费的性质，如饮用水源，人人都可以消费。可见，农村环境具有明显的非竞争性和非排他性，属于公共物品范畴。农村环境综合整治的重点是解决社会反映强烈、严重危害居民健康的突出环境问题，如饮用水源地保护、畜禽养殖污染防治、工矿企业污染治理、农村面源污染防治等。这些环境问题的治理具有很强的公共性、外部性、民生性特征，具有公共物品的属性。

　　2.农村环境综合整治的外部性分析。在公共物品的提供中存在经济外部性。在生产或消费中，某一经济主体的活动对其他经济主体产生了外部影响，却未能通过市场交易和价格机制反映出来。提到外部性，“墙里开花墙外香”是个比较恰当的比喻。实际上，经济学中的外部性是指某项交易活动对第三者的经济影响，即未在价格中得以反映的经济交易的成本或效益。外部效应理论认为微观经济主体对资源环境的运用，会产生外部不经济，即资源减少和环境污染生态失衡，从而构成一种社会成本。农村环境综合整治面向整个农村地区，对耕地、村屯、河流树林等进行治理，所产生的生态效益是一种无形的效用，不会局限在某个范围之内，也无法控制只有实施的主体才能享受到生态效益。在市场经济条件下，农村环境综合整治的外部性，其提供存在着市场失灵。

　　3.公共财政介入农村环境综合整治。农村环境综合整治产生的正外部效应，对于个体而言，会选择通过“搭便车”享有，因此，难以通过单纯的市场行为实现。公共产品理论、外部性理论等经济学理论认为政府应该运用“看得见的手”对市场失灵进行纠正。现代公共财政理论认为，财政应该涉足的领域主要有以下几个方面：提供公共物品、消除外部性问题、调控宏观经济运行等。这就为财政介入农村环境综合整治提供了理论依据。公共财政建设是我国财政改革的总体目标。当前，公共财政框架逐步在各级政府之间构建了起来。公共财政要求以公共需要作为财政的基本目标，致力于公共物品和公共服务的提供。生态环境建设作为公共物品的重要组成方面，自然少不了公共财政的支持。农村环境综合整治是一项公益性很强的公共服务，一般没有投资回报或回报率极低，难于吸引社会资金。即便是小城镇，市场规模也很小，环保基础设施的建设和运行也难于进行市场化运作。因此，需要财政填补市场空位，支持农村环境综合整治。

　　（三）农村环境综合整治对财政政策的要求

　　1.发挥财政汲取能力，支持农村环境综合整治。农村环境综合整治需要大量的财力投入，单靠农村地区自身筹集，难以满足财力需要。由于历史原因形成的城乡二元结构一直制约着农村的发展。近年来，我国政府站在统筹城乡发展的高度，提出了“工业反哺农业，城市支持农村”，通过城市带动农村的发展。城市是农村的环境保护得受益地区，在环境保护方面，城市地区应该对农村地区进行财政补偿。因此，支持农村环境综合整治需要发挥财政的汲取能力，通过税收、收费等手段，重点在城市地区汲取财力对农村生态环境建设进行财力补偿，支持农村环境综合整治。

　　2.发挥财政资源配置能力，推进农村环境基础设施建设。环境治理离不开环境基础设施的建设。我国农村地区这一方面的政府投入长期不足，多数农村地区尚未建立环境监测监控设施；农村生活污水和生活垃圾处理设施严重不足，长期依赖自然生态系统的自我净化；农村环保机构建设严重滞后，无法真正履行环境保护的职责。因此，需要发挥财政资源配置能力，加大财政投入力度，通过财政投资、财政补贴等渠道，设立财政专项资金，推动农村环境基础设施建设。

　　3.发挥财政调控能力，推动农村环境污染治理。当前，我国农村的环境问题日趋复杂，由原来较为单一的农业面源污染向面源污染和点源污染并存转变。农村环境治理的形势日趋严峻，污染危害和污染程度已经到了必需整治的地步。控制农村环境污染，限制城市污染向农村转移，对农村的面源点源污染进行系统有序的预防和治理，是农村环境综合整治的主要目标之一。由于环境污染及其治理具有一定外部性，单纯依靠市场难以实现。实现农村环境综合整治的目标，需要发挥财政的调控能力，运用财政政策手段，将环境污染治理过程中出现的外部性内部化，推动农村环境污染治理。

　　二、推进农村环境综合整治的财政政策工具选择

　　分税制改革实施以来，我国的公共财政体制日渐成熟，财政政策成为宏观调控的重要工具。推进农村环境综合整治可供选择的财政政策工具较多，选择的余地比较大，包括税费类政策、投入类政策、补贴类政策、财政体制类政策等方面，推进农村环境综合整治，离不开财政政策工具，亟待创新财政政策工具，充分发挥政策效应。

　　（一）财政政策工具

　　1.税费类政策工具。税费类政策工具主要包括税收和非税收入，税收和非税收入是国家汲取财政收入的重要手段，也是政府进行宏观调控的重要工具，对于推进农村环境综合整治具有重要作用。税收是国家为了实现其职能，依法无偿取得财政收入的一种手段。在实践操作中，尚未开征针对农村环境的税种，牵涉到农村环境方面的税种也不多。因此，税收政策工具对于农村环境综合整治而言，主要是为综合整治筹集财力。理论上对非税收入的界定比较复杂，涉及的内容较多。一般来说，非税收入是指除税收和政府债务收入以外的财政收入，是由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金。非税收入中面向农村环境的主要包括行政事业性收费中的排污费、矿产资源补偿费、水土流失补偿费等。非税收入对于农村环境综合整治而言，主要是为综合整治提供专项资金来源。运用税费类政策工具支持农村环境综合整治，可以制定选择性、差异化的税收政策和非税收入政策，通过实施增税或减税手段，包括开立或废止税种(费种)、税收优惠、税收减免等，实现农村环境综合整治的目标。

　　2.投入类政策工具。投入类政策工具主要包括公共支出和政府采购。公共支出和政府采购是政府为了维持正常运转，实现提供公共产品和公共服务等职能的重要手段。公共支出是指财政为了满足经济社会事业需要，将筹集起来的资金进行分配使用，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。财政可以通过调整公共支出的规模和结构，满足支出需要。公共支出就农村环境综合整治而言，主要是为综合整治提供财力支撑。政府采购是指政府运用财政资金对货物、工程或服务的购买。各政府部门的政府采购加总起来具有巨大的市场影响力。政府采购就农村环境综合整治而言，主要是为综合整治提供政策引导，激励社会资金进入农村环境综合整治领域。运用投入类政策工具支持农村环境综合整治，应加大财政投入力度，支持农村环境基础设施建设，并在政府采购过程中，向有利于改善农村环境的产品和服务倾斜，支持农村环境综合整治。

　　3.补贴类政策工具。补贴类政策工具主要包括财政补贴和财政担保。补贴类政策是具有较强的激励引导功能，可以有效地发挥财政资金四两拨千斤的作用，支持农村环境综合整治。财政补贴是指财政为了特定目标安排专项资金向企业或个人提供的一种资助。补贴的范围涉及国民经济各部门和居民生活得多个方面，具有较强的灵活性和可操作性。现行的财政补贴政策主要包括退耕还林补贴、退耕还草补贴、生态公益林补贴等。财政补贴就农村环境综合整治而言，主要是为综合整治提供激励引导，通过对农村居民提供直接或间接补贴，达到环境保护的目的，补偿他们因为放弃进行受到限制的经济活动而损失的收入。财政担保是指政府以财政资金为保证，引导信贷资金支持企业发展的信用担保方式。目前，我国政府正在推进财政信用担保体系的建设，旨在运用少量的财政资金取得了更好的融资效果。但面向农村环境的融资担保非常少，有待加强。财政担保就农村环境综合整治而言，主要是为综合整治提供融资支持，吸引社会资金。运用补贴类政策工具支持农村环境综合整治，要合理运用财政补贴和财政担保工具，一方面，运用财政补贴的灵活性和可操作性，支持农村居民的环境保护行为，一方面运用财政担保的引导效应，发挥市场机制作用的发挥，借助企业的力量推进农村环境综合整治。

　　4.财政体制类政策工具。财政体制类政策工具主要包括基于分税制的财政体制和转移支付制度。财政体制是指分税制改革实施以来，用于处理中央与地方政府、地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理权责与权限的制度。现行的财政体制制度已经较为成熟，并进入了逐渐规范的阶段，总体上更注重宏观层面的调控与管理。财政体制就农村环境综合整治而言，主要是为综合整治提供体制支持，侧重在体制层面上对农村环境治理的支持。转移支付制度是政府之间财政分配关系的反应。基于中央政府和地方政府之间、地方政府与地方政府之间的财权、财力不平衡，实施无条件和有条件的转移支付，以财力的再分配实现各个地区之间的基本公共服务均等化。现行转移支付设立了多种专项转移支付用于农村环境保护方面。转移支付就农村环境综合整治而言，主要是为综合整治提供专项转移支付，这些专项转移支付目标明确，使用方向明确，资金监管严格，是当前农村环境综合整治的最为重要的政策工具。运用体制类政策工具支持农村环境综合整治，要合理构建政府间财政关系，确保实现事权与财权、财力相匹配，在宏观层面上提供农村环境综合政治的制度支撑，在微观层面上满足农村环境综合整治的资金需求。

　　（二）政策效应分析

　　总的来说，财政政策工具对于农村环境综合整治具有重要作用，财政政策工具的运用与创新，能够发挥巨大的政策效应。

　　1.补偿效应。世界各国发展的实践表明，工业化初始阶段，农业部门和农村地区客观上为真个国家的工业化、城市化提供积累支持；当工业化、城市化达到相当程度后，工业部门和城市地区自身的积累和发展能力不断增强，就具备了反哺农业、支持农村的能力。2005年，中央一号文件强调，在稳定现有各项农业投入的基础上，把新增财政支出和固定资产投资切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制，提出了中央政府实施“工业反哺农业、城市支持农村”的经济发展思路。这种发展思路及有关政策的实施，实际上是对农村的一种补偿，具有补偿效应。同时，城市对农村的补偿，离不开财政政策的支持。财政政策工具的运用与创新，能够很好地发挥这种补偿效应。如，运用税收和非税收入等政策工具，对城市地区和污染行为进行征税和收费，能够为农村环境综合整治筹集到资金，并通过财政支出、财政补贴和转移支付等政策工具将资金投向农村地区，支持农村环境的综合整治，由此实现补偿效应。

　　2.乘数效应。在现代经济学中，乘数是经济活动中某一变量的增减所引起的经济总量变化的连锁反应程度。在经济运行过程中，常会出现这样的现象，一种经济量的变化，可以导致其他经济量相应的变化。这种变化不是一次发生，而是一次又一次连续发生并发展。这种多次变化所产生的倍数效应，就称为乘数效应。经济活动中之所以会产生乘数效应，是因为各个经济部门在经济活动中是互相关联的。某一经济部门的一笔投资不仅会增加本部门的收入，而且会在国民经济的各个部门中引起连带反应，从而增加其他部门的收入，最终使国民收入总量成倍地增加。财政政策乘数主要包括财政支出乘数、税收乘数和平衡预算乘数，财政政策在农村环境综合整治过程中具有重要的乘数效应，财政政策能够带动国民经济中其他部门，产生连锁反应，最终成倍数的发挥支持效应。如，财政对农村环境基础设施进行投入，完善环境设施体系，这包括建设农村污水处理设施，进行污水集中处理，有利于水环境的保护，同是可以引入市场运营机制，带动相关产业的发展；建设农田水利设施，能增强农业抵抗自然风险的能力，节约利用水资源，有利于防治水土流失，同时可以促进农业生产，确保粮食供给稳定；建立规模化禽畜养殖场废弃物污染处理与资源化利用设施，能加强养殖业的污染防治、实现资源综合化利用，有利于农村点源污染的防治，同时可以带动畜禽粪便加工，实现循环生产。可见，财政政策能够产生一定连锁反应，发挥出乘数效应。

　　3.激励约束效应。在财政学理论中，经济稳定与发展是财政的重要职能之一。这一基本职能的确定是财政政策参与宏观调控的前提基础。财政通过公共支出、财政补贴和税收等政策工具，加快农业、能源、交通运输、邮电通讯等公共设施和基础产业的发展，促进经济结构特别是产业结构的协调和高级化。同时，财政还应切实保证非生产性的社会公共需要（如环境保护），为经济稳定和发展创造良好的外部环境。这就需要财政政策发挥激励约束效应，为经济增长营造一个良好的基础环境。环境保护是其中的重要方面。财政政策支持农村环境综合整治，需要发挥这种激励约束效应。一方面，通过财政补贴等政策工具，对有利于农村环境治理的行为进行支持，刺激经济主体行为，让更多的资源从其它用途中转移过来，发挥激励效应。另一方面，通过环境税费等政策工具，将环境污染行为的负外部性内部化，增强社会经济主体的环保意识，限制经济主体的环境污染行为，发挥约束效应。

　　 三、财政政策支持农村环境综合整治的现实评价

　　为了解决农村环境中的突出问题，我国政府提出对农村地区的生态环境进行综合整治，各级财政部门运用财政政策工具，制定了一系列的支持手段，加大了农村环境基础设施的建设，吸引了社会各界对农村环境的关注与支持，有力地推进了农村环境综合整治。

　　（一）财政政策支持农村环境综合整治的实践

　　1.我国政府实施农村环境综合整治战略。近年来，我国政府结合农村改革发展形势，部署一系列的重大举措，其中包括环境优美乡镇创建活动、农村小康环保行动计划、农村环境综合整治等，扎实深入地推进农村环境保护工作。2005年，“十一五”规划提出建设社会主义新农村的重大历史任务，为农村环境保护工作指明了方向。2005年4月，曾培炎副总理提出，要统筹城乡环保工作，积极推进农村环境污染防治，实施农村环境综合整治。2006年，中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）提出加强农村基础设施建设，明确要求在农田水利、耕地质量、生态建设、乡村基础设施建设、村庄规划及农村人居环境等方面改善农村的物质条件，为农村环境综合整治明确了主要工作任务。2008年7月，国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议，李克强副总理提出要把农村环境保护放在更加重要的战略地位，进一步明确今后一个时期农村环境保护工作思路，制定“以奖促治”、“以奖代补”的重大政策措施，标志着农村环境综合整治工作在全国范围内的全面推开。此次会议对财政政策也提出了更高的要求，即运用财政政策工具，制定财政支持政策，不断加大财政投入力度，设立专项资金实施财政奖补推进农村环境综合整治。

　　2.中央财政实施的财政政策。为了推进农村环境综合整治，针对饮用水源地保护、畜禽养殖污染防治、工矿企业污染治理、农村面源污染防治等农村环境问题，中央财政明确自身定位，积极配合环保部门实施财政支持政策，逐年加大财政投入力度，设立农村环境综合整治专项资金，出台相关制度办法。

　　第一，不断加大中央财政投入力度解决农村环境突出问题。2003年以来，为了改善农村村屯脏乱现象，中央财政累计安排预算内投资105亿元用于农村沼气建设，推广农作物秸秆气化，发展农村清洁能源。截至2007年年底，全国户用沼气总数已达2650万户。每年安排资金5000万左右，支持养殖场沼气工程建设，截至2009年，全国已建成畜禽养殖场大中型沼气工程6500处左右，将畜禽粪便转化为清洁能源和优质有机肥，形成循环农业发展的有效模式。2006年以来，农村饮用水源遭到一定程度破坏，中央财政累计安排预算内投资187亿元，解决了9247万农村人口饮水安全问题。同时，对376处大型灌区累计安排财政投入127亿元进行了改造，大幅度增加了对水土保持和生态建设的投入，加强了对长江上中游、黄河上中游、京津风沙源、晋陕蒙砒砂岩区、珠江上中游石灰岩区、东北黑土区等水土流失严重地区的重点治理和封育保护，促进了当地经济社会发展和生态环境改善。

　　第二，运用转移支付政策工具支持农村环境综合整治的开展。为了解决农村环境问题，中央财政对农村环境问题突出地区加大转移支付力度，对整治工作取得了较大进展的地区提供财政专项资金予以支持。2002年以来，中央财政就开始配合环保部门在全国启动优美乡镇创建活动。各地开展了生态县（市）、环境优美乡镇、生态村等创建活动，使农村环境保护融入基层的经济社会发展全局，有力地推动了各地农村生态文明建设和环境保护工作，改善了当地农村环境质量。2008年，中央财政联合环境部门安排5亿元中央农村环保专项资金，支持600个村镇开展环境综合整治，100个村镇开展生态示范建设，一批突出环境问题将得以解决，400万群众直接受益。

　　第三，配合环保部门制定出台相关制度办法推进农村环境综合整治。2008年以来，中央财政逐渐明确了“以奖促治、以奖代补”的思路，为了配合环境保护部编制的《国家“以奖促治”农村环境综合整治规划（2010-2015）》的实施，陆续出台了《中央农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》（环发[2009]48号，环保部、财政部联合发文）、《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》（财建[2009]165号），规范了中央农村环境保护专项资金的项目管理和资金使用，对财政补助资金的支持范围、考核奖励、监督检查进行了规定。“以奖代补”的专项资金主要用于农村生态示范成果巩固和提高所需的环境污染防治设施或工程，以及环境污染防治设施运行维护支出等。

　　3.地方财政实施的财政政策。中央政府提出的农村环境综合整治战略举措，得到了各地区的积极响应。各地区政府纷纷加大农村环境保护财政投入力度，环境管理入乡进村。各级地方财政在中央财政的指导下，大力配合环保、建设、农业、水利、卫生等多个部门，优先开展了与农村环境质量改善密切相关的农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染治理、历史遗留的农村工矿污染治理及农业面源污染防治等，促进了农村环境综合整治战略的实施。总体上，各地区财政部门都在财政制度、财政投入、财政补贴等方面进行了有益探索，实施了一系列的财政政策。其中，浙江、辽宁、湖北、宁夏四省区的农村环境综合整治实践较为典型，具有一定的代表意义。

　　——浙江：以城乡一体化发展为主线，运用市场化机制开展农村环境综合整治。第一，制定城乡一体环境保护规划，将环境基础设施向农村延伸。浙江省编制了城乡一体的垃圾处理和污水处理设施专项规划，并已着手实施。对于城市污水处理厂附近的村镇，财政支持建设截污纳管，实施集中处理。在欠发达乡镇，建设了生物、沼气工程。对于新建农村居民集中居住区，采取纳管、氧化塘、人工湿地等处理模式。对于农村生活垃圾，建立了城乡一体化处置模式。几年来，浙江省从加强村镇规划入手，多渠道加大资金投入，加快推进村庄整治和建设，到2008年底，全省已有46%的村庄环境得到整治。第二，发挥财政主导作用构建多元投入机制。在农村环境综合整治投入机制上，浙江建立了以各级财政支持为导向，农村集体、农户、经营户为主体，工商企业及社会团体等社会力量为辅的多元化投入机制。财政从补贴、担保、税费减免和土地价格等方面大力扶持市场化运用。为了做好政策配套，浙江省财政出台了镇级污水处理、城乡垃圾集中处理建设“以奖代补”政策，设立了“千村示范、万村整治”工程专项资金，研究制定了生态环保财力转移支付试行办法，在钱塘江源头地区试点的基础上，全面实施省对主要水系源头所在市县的生态环保财力转移支付政策。第三，逐年加大农村生态环境保护专项资金投入。2007年-2009年分别安排10.45亿元、15.52亿元、16.36亿元，支持农村生态环境综合整治。为完成浙江省政府制定的环境保护三年行动计划，2008年开始，省级财政每年安排1.2亿元镇级污水处理设施建设专项补助资金，重点补助省级中心镇和钱塘江流域建制镇。在此基础上，对于“千村示范，万村整治”工程，2007年、2008年，分别安排专项资金2亿元、4亿元。2009年，则安排了4.35亿元，用于支持全省3000个待整治村和1000个已整治村的农村环境治理。第四，出台制度办法规范中央和省级专项资金使用。为用好、管好中央和省级环保专项补助资金，浙江省及时转发了《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》和《中央农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》，促使全省各地严格按照要求加强专项资金使用和项目实施进度的监督管理工作。各级财政部门会同环保部门认真履行资金监管职责，加大配套资金投入，规范资金使用，确保专款专用。同时，建立项目公示制度，及时将资金使用情况通过网站、村务公开栏等进行公布，接受社会监督。仅2008年，中央就向浙江下达了农村环境保护专项资金1714万元，带动了地方财政配套资金3711.8万元，基层政府自筹2146.3万元，涉及23个村庄的环境综合整治和6个村镇的生态示范创建，项目总投入达7572.1万元。

　　——辽宁：注重体制机制创新，积极推进农村环境综合整治。第一，设立专项补助资金。辽宁在全国较早建立了农村环境保护专项资金投入制度，从2006年实施农村小康环保行动计划以来，辽宁省财政每年安排1500万元的省级农村小康环保专项资金，村屯治理规划专项资金3000万元，村镇建设专项补助资金6000万元，每年共计1.05亿元规模的财政专项资金有力地推进了农村环境保护工作的开展，使农村环境状况得到了明显的改观。2008年后，省级财政每年安排农村环境综合整治专项资金2500万元。沈阳市财政从2008年开始实行城市反哺农村、财政重点倾斜农村政策，设立了农村环境整治专项资金。2008年，沈阳市将城建资金用于农村环境建设，重点支持农村环境基础设施建设、村镇绿化、农村改水改厕、村屯亮化和道路整修等。沈阳市财政对涉农区县污水处理厂建设给予每万吨100万元支持；对村镇污水处理设施给予每百吨15万元支持，补贴60%；同时，财政全额出资建设县域垃圾填埋场和农村改水主体，区县、乡镇配套辅助设施。2008年共安排5000万元用于72个村镇污水处理设施建设，1.2亿元用于农村垃圾填埋场等建设，4.7亿元用于农村改水。财政投入的加大，为快速推进农村环境整治提供了坚实保障。第二，整合财力资源发挥综合效益。近两年，辽宁省财政厅积极协调整合涉农财力，在不改变原资金使用方向的前提下，找到交集项目进行优先支持。同时，以落实科学发展观活动为平台，促进部门资金整合。2008年，辽宁省财政厅积极协调有关部门，整合农业、水利、林业、建设、交通、卫生、国土等部门专项资金4.2亿元，集中支持“环保攻坚惠民”实践活动，有效带动了基层投入1.75亿元，形成了良好的综合效益。省内各市县在国家和省专项资金的带动下，也不断加大农村环保投入。2009年，辽宁省财政厅统筹安排了各类专项资金2.8亿元，重点用于事关群众切身利益的饮水安全、垃圾处理、环境美化、植被恢复、村屯绿化、基础设施等方面。第三，配合其他环保部门制定出台相关制度办法。2006年，辽宁省政府制定了《农村小康环保行动计划实施方案》，启动了“百镇千村创优工程”，辽宁财政积极配合环保部门，将农村环境保护工作任务统一部署到各市县和村镇，将优美村镇建设纳入了省市县政府年度工作考核目标责任状。2008年9月至11月，辽宁省财政厅会同省环保听组成了调研组，就农村环境综合整治工作在沈阳、辽阳、抚顺、朝阳等地开展了深入的调查研究，针对财政支持农村环保实际工作中存在的问题，出台了《关于加强农村环境综合治理财政工作指导意见》，提出了财政部门要注重体制机制创新，构建长效稳定增长的财政投入机制、成本多方分担的运营机制、长期可持续的管理机制、安全高效的资金监管机制，有力地推动了辽宁农村环境综合整治工作。第四，吸引社会资金探索市场化机制。为了吸引社会支持，沈阳市出台了《关于鼓励社会力量积极支持参与生态市创建工作的通知》，鼓励各种社会力量以多种投入方式支持农村。沈阳市2008年、2009年用于农村环境综合整治资金达50多亿元。这些资金近一半来源于广泛的社会支持。2008年以来，沈阳市出台政策将城区汇水区内房地产开发中的中水处理资金用于农村环境综合整治，主要应用在村镇污水处理、垃圾处置、环境绿化美化、亮化等多方面，而企业则在评优、绿色信贷、绿色通道审批等方面获得优先支持。两年来积聚的资金达到4000多万元，房地产企业达到60多家，惠及的乡镇达到50多个，村屯达到70多个。

　　——湖北：积极利用国家实施的“以奖促治”政策，探索农村环境综合整治新途径。第一，支持规划编制指导环境综合整治项目的实施。2008年，湖北省政府办公厅印发了《关于加强农村环境保护工作的意见》，明确湖北农村环保工作的指导思想和目标，提出建立长效机制和切实解决农村九大突出环境问题的保障措施。同年，湖北省财政积极支持环保部门编制了《湖北省农村环境综合整治规划》，明确了2010年全省村庄环境综合整治的目标、任务和保障措施。针对重点地区，还编制了区域实施规划。第二，配合中央专项资金引导环境综合整治。2008年、2009年两年间，中央和省级财政共投入农村环境综合整治专项资金1.29亿元，安排农村环境综合整治项目131个，整治的村庄达到了193个。同时，针对省情实际，湖北省将畜禽养殖污染防治作为农村环境综合整治的重点。省级环保专项资金重点支持畜禽污染防治的投入。2008部阿伯，省级财政共投入790万元支持了20个畜禽污染防治项目，2009年，省级财政投入1135万元支持了31个畜禽污染防治项目。第三，争取国家支持开展村庄连片整治试点示范。为了保护和改善东湖、洪湖、梁子湖的水环境质量，湖北省在环保部和财政部的指导和支持下，在大东湖水网、洪湖沿岸、鄂州长巷共计70个村庄开展了连片整治试点。以武汉市为例，东湖连片村庄综合整治20个村，3个村污水进入城市污水处理厂，17个村建设污水处理系统，建成了生活垃圾收集点890个，垃圾中转站20个。整治完成后，日处理生活污水8550吨，日处理生活垃圾35吨。每年减少向东湖水体排放污染物COD1114吨，氨氮63吨。第四，建立项目监管体系确保综合整治项目落实到位。湖北省为了强化整治项目和整治资金的监督管理，建立了项目实施方案专家审查制和项目监管体系。每个项目立项前编制详细的实施方案，由省市财政、环保联合进行专家咨询。湖北省财政厅与环保部门建立由监察部门牵头的联合监管责任体系。对项目的进度及资金使用情况进行监督，建立了一个项目一个档案的动态数据库。通过加强监管，绝大多数项目都能够按要求实行由县级政府为实施主体的项目管理责任制和县级财政报账制。项目的执行纳入了村级政务公开范围，初步建立了项目运行保障的长效机制。

　　——宁夏：优先支持环保基础能力建设，探索低成本高效率的整治模式。第一，优先支持农村环保能力建设。针对农村环保基础能力薄弱的情况，宁夏自治区政府成立了农村环境综合整治和农村小康环保行动两个领导小组，把农村环保工作纳入《宁夏“十一五”环境保护目标责任制》考核体系，财政部门作为领导小组成员单位配合环保部门制定了《宁夏农村环境综合整治规划》、《宁夏农村小康环保行动计划实施方案》等规划，并优先支持环保部门在新一轮机构改革中设立了农村环境监督管理处。各市、县（区）也建立健全了农村环保工作机构，初步形成了“党委领导、政府负责、环保牵头、部门联动、县乡实施”的区、市、县、乡四级网络体系。第二，加大环保基础能力建设投入。2006年，宁夏财政建立了农村环境保护专项资金制度，每年安排不少于1000万元，对年度考核优秀的试点县区和被命名为环境优美乡镇、生态村进行“以奖代补”，分别给予5万至30万元的奖励。对饮用水源地保护、污水垃圾治理、畜禽养殖污染防治及综合利用、环境保护能力建设等工程项目进行“以奖促治”，充分调动了各地抓农村环保工作的积极性。2008年以来，宁夏财政整合资金5亿元，用于农村环境综合整治。2009年，宁夏自治区党委、政府出台《关于加强农村环境保护工作的意见》，特别明确要求把农村环境保护作为公共财政支持和保障的重点，逐年加大对农村环境保护的投入。除宁夏自治区环保专项资金20%外，宁夏自治区财政每年再安排4000万元，用于农村环保和整治，各市、县（区）也要在本级预算中安排一定资金用于农村环境保护。第三，财政支持探索低成本高效益的整治模式。宁夏地处西北，经济发展水平相对较低，地方财力十分有限，工业化和城镇化水平不高。为了更大限度的发挥财政资金效益，宁夏财政加强了对低成本高效率整治模式的支持力度。新建3万个农村户用沼气池，发放12万个太阳灶，建设20个规模化畜禽养殖粪便污染综合处理厂，4个秸秆综合利用项目。同时，支持人工湿地污水处理、农村废弃物污染治理和综合利用、土地修复技术、清洁能源等新技术的研究推广。发展清洁能源和推广农村环保新技术，在取得较好环境效益的同时，降低了投入成本。

　　（二）财政政策取得的进展与成效

　　近年来，我国政府高度重视农村环境保护工作，为广大农村实现全面小康提供了良好的环境保障。自农村环境综合整治战略实施以来，财政政策一直是其重要支撑。各省市财政大力推动环境基础设施建设向农村延伸，环境监管向农村覆盖，环境保护投入向农村倾斜。总的来说，财政政策取得的进展和成效包括四个主要方面。

　　1.财政作为政府的综合部门，发挥财政配置财力资源的作用，促进了城乡统筹发展。中央及地方财政政策的实施，发挥了财政配置财力资源的重要作用，有力地加快了全国农村环境综合整治的进程，实现了良好的环境效益和社会效益。各地区围绕城乡统筹发展的要求，整合各方面的财力资源，通过整治，部门地区的农村环境突出问题得到了基本解决，农村村屯“脏乱差”状况得到了明显改善。通过整治，社会公众的生态文明意识进一步增强，环境保护观念更加深入人心，农村居民的环境权益得到了更好的保障，环保意识和环保建设的热情高涨。全社会关心农村环境，全社会参与农村环境保护的良好氛围正在逐渐形成，对于城乡统筹发展意义重大。

　　2.加大财政资金投入力度，支持农村环境综合整治项目，解决了农村环境的突出问题。为了落实中央的战略部署，财政部门加大了农村环境综合整治的财政投入力度，设立专项整治资金，逐年加大专项资金规模。经过几年的努力，农村环境综合整治在饮用水水源地保护、畜禽养殖粪便污染防治、生活污水和生活垃圾处理等农村环境突出问题方面，取得了较大的成效。全国各地开展了包括“三清”（清理粪便、清理垃圾堆、清理柴草堆）、“四改”（改水、改厕、改灶、改圈）、“五通”（通路、通车、通电、通自来水、通宽带网）、“六化”（硬化、净化、亮化、绿化、美化、整齐化）在内的综合整治项目工程，大大地改善了项目实施地区的村庄生态环境。自2008年“以奖促治”政策实施以来，2008年、2009年中央财政共安排专项资金15亿元，地方农村环保资金投入超过了50亿元，支持了2165个村庄开展农村环境综合整治和生态示范创建，约1300万农村居民直接受益。

　　3.出台制度办法，规范资金监管，提高农村环境综合整治项目绩效。为了配合环保等部门开展农村环境综合整治，我国各级财政出台了一系列的制度办法。中央财政部门为了规范财政专项补助资金的使用和监督，出台了《中央农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》（环发[2009]48号，环保部、财政部联合发文）、《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》（财建[2009]165号），规范了中央农村环境保护专项资金的项目管理和资金使用，对财政补助资金的支持范围、考核奖励、监督检查进行了规定。地方财政部门纷纷出台了相应的制度办法，部分省市实行了县级财政报账制、村级政务公开等制度加强资金监管，跟踪项目的进展情况和资金使用情况，较好的实现了农村环境综合整治项目的绩效。

　　4.运用财政政策的激励引导作用，部分地区初步在农村环境综合整治中建立了多元投入机制，值得借鉴推广。农村地区经济发展较为落后，基层政府财力十分有限，财政部门运用转移支付、财政补贴等政策工具，发挥财政政策的激励引导作用，探索出一条农村环境保护的新途径。一方面，部分地区在整治过程中，形成了“党委领导、政府负责、环保牵头、部门联动、县乡实施”等分工协作体系；一方面，部分地区大胆探索多元化投入机制和市场化运营机制，不断打开社会化投入渠道，给农村环境综合整治注入了源头活水。在财政并不宽裕的情况下，通过“党政机关挂钩解决一点，企业帮助解决一点，村镇经济自筹一点，市场盘活一点，群众苦干一点”的方式，初步形成了政府投入为主导、社会多种投入为依托的资金筹措方式，值得各地区借鉴推广。

　　四、现行财政政策存在的差距及其原因分析

　　几年来，财政政策有力地支撑了农村环境综合整治，取得了较大的进展和成效。但我们应当看到，农村环境问题量大面广，治理任务艰巨，农村环境保护工作将是一项长期的系统工程。当前的农村环境综合整治仍处于试点示范阶段，尚未形成连片整治，仍有许多环境问题亟待解决。现行财政政策与综合整治的战略目标、广大农民的期望仍有差距，具有一定的局限性，还不能完全满足环境治理城乡一体化的发展要求。

　　（一）现行财政政策存在的差距分析

　　1.环境保护财政制度体系仍未真正建立，缺乏长期统筹的制度安排，对财政支持农村环境综合整治的指导不够。改革开放以来，我国一直以经济建设为发展重心，对于环境保护的重视程度不够。近年来，我国政府逐渐认识到环境保护的重要性与环境保护形势的紧迫性，加大了环境保护力度，财政投入逐年加大，制定出台了一些环境财政制度办法，但环境保护财政制度体系仍未真正建立，公共财政对环境保护的保障功能、调控功能和激励约束功能缺失，现阶段环境保护投入属于问题导向性的应急式投入，缺乏长期统筹的制度安排，导致财政在支持农村环境综合整治的过程中无所遵从，出台的财政制度办法具有一定的应急性，比较散乱，主要集中在专项补助资金方面，税收和非税收入等政策工具运用得不够，政府间财政体制对农村环境保护的支持与关注不足，尚未形成系统的政策体系。

　　2.与广大农村环境治理的资金需求相比，政府财政保障能力有限，财政投入仍显不足。我国农村地区面积广大，人口众多，历史遗留的环境问题和新近出现的环境问题交织在一起，给农村环境综合整治带来了诸多不利。同巨大的农村环保资金需求相比，我国的财政收入仍然较低，财政保障能力仍然有限实施的整治项目也仅仅处于试点示范阶段，远远不能满足农村环境综合整治的要求。此外，环境保护方面的财政支出本来就不足，用于农村环境保护方面的财政支出更少。2008年、2009年财政加大了综合整治专项资金的投入规模，也刚刚达到三十亿元左右的规模（2008年国家财政支出为62592.66亿元，环境保护支出1451.36亿元）。可见，投向农村环境综合整治方面的财政资金仍显不足。

　　3.农村环境综合整治项目依赖财政投入，缺乏多元化投入和市场化运营机制，使得农村环境治理缺乏可持续性。农村环境综合整治实施几年来，全国各地都选取试点实施综合整治项目，取得了较好的成效，广大农村环境形势得到好转。但总体上，农村环境综合整治项目工程主要依靠地方财政投入和中央财政补助资金的支持，投入途径单一，对于民间资本的吸引不够，社会力量的投入不足，政府承担的农村环境保护任务艰巨，环境综合整治的压力巨大。农村环境综合整治是一项公益性很强的公共服务，一般没有投资回报或回报率很低，难于吸引社会资金进入。即便是小城镇地区，市场规模也不大，环保基础设施的建设和运行也难于进行市场化运作。虽然一些地区已经开始探索社会和企业共同参与的整治模式，并在项目建成后实施市场化运营，但效果并不明显，多元化的投入机制和市场化的运营机制仍未建立，长期来看缺乏可持续性，难以有效的改善日益严峻的农村环境形势。

　　4.农村环境综合整治专项资金监管薄弱，项目工程重建设轻运营，项目实施后的绩效评价有待加强。一直以来，财政部门都非常重视农村环境综合整治专项资金的监管，但是由于综合整治牵涉中央、省、市、县、乡五级政府，牵涉环保、农业、水利、建设、卫生、国土等多个部门，项目的统筹协调困难，财政部门难以及时掌握工程实施的全部情况，弱化了专项资金的监管。同时，农村环境综合整治多以项目工程的形式进行，为了争取中央和省级财政专项资金的支持，基层政府及有关部门在项目前期申报论证和工程建设过程比较认真，准备工作比较充分，工程质量也有一定的保障。但是工程建成后的运营问题一直没有得到很好的解决。如小城镇地区建设的污水处理厂存在运营困难，甚至出现不能正常运转的现象。近几年，各地区在短时间内上马大量的农村环境综合整治项目，多数项目没有进行跟踪问效，绩效评价有待加强。

　　（二）现行财政政策存在不足的原因分析

　　1.农村居民环境权益方面。环境权益是公民享有的不在被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利，是人类生存和发展的一项基础性权利。一直以来，农村居民处于弱势群体地位，在环境资源的开发利用以及优美的生态环境享有和生态利益的分配上处于劣势地位，农民环境权益得不到应有的保障，财政政策失去了实施的群众基础，弱化了财政政策的作用，这是现行财政政策难以有效推进农村环境综合整治的又一个深层次原因。一是环境使用权缺失。由于农民的环境保护意识淡薄，经济实力不足，难以实现自身对环境资源的开发利用权益，导致城市污染向农村转移，农村耕地被违法占有征用。二是环境参与权的缺失。现行的农村环境综合整治，在项目申报立项的过程中，主要是基层政府和有关部门决定，农民几乎没有参与决策的机会。当民众的意见并未反映在最后的决策结果中时，就会出现农民消极应对综合整治项目工程的现象。三是环境知情权缺失。农村居民由于自身素质不高，信息闭塞，对环境状况方面的信息了解的不多，关心程度不够，致使农民的环境知情权严重缺失。农民获得的环境信息极为有限，主要途径是村委会和新闻媒体，这两个渠道所提供的信息非常有限，也不够及时准确。总之，农民环境权益缺失，导致了农村环境综合整治失去了群众基础，相应配套实施的财政政策也难以发挥效用。

　　2.城乡二元结构方面。城乡二元结构造成的不利影响是现行财政政策难以有效发挥作用的一个深层次原因。尽管我国政府已经提出“城市反哺农村，工业支持农业”，但长期形成的城乡二元分割的格局依旧存在，短时间内难以突破。城乡二元结构致使农村的发展远远滞后于城市，城乡差距巨大，影响了财政政策作用的发挥。一是城市从经济上掠夺农村导致农村经济落后。基层政府为了发展经济牺牲环境，农村居民面对生存压力无力顾及环境保护，农村的贫困现实加剧了生态环境的恶化。农村经济发展的落后制约了自身财政收入的增长，导致基层财政困难，无力支持农村环保。二是城市的快速扩张导致农村资源紧张。近年来，城市化进程加速，不断向农村扩张，农村人多资源少的矛盾愈加突出，如拓荒耕种、草地过度放牧、矿山野蛮开采等等，对自然环境资源的需求超出了环境承载能力加剧了生态环境的恶化。农村人与资源之间的紧张关系弱化了财政政策的调控作用，财政政策的激励约束作用难以有效发挥。三是城乡二元分割导致财政对农村的投入不足。长期以来，我国政府更多地关注城市的发展，财政对农村的投入远低于城市，投向农村环境基础设施方面的财政支出更是少之又少。农村公共产品供给长期不足，导致农村环境恶化的趋势日益加剧。

　　3.环境保护财政制度方面。缺乏一个完善的环境保护财政制度体系是现行财政政策难以有效发挥作用的另一个深层次原因。我国经济的发展一直以牺牲环境资源为代价。GDP增长的同时，环境问题层出不穷，环境保护工作欠账太多，环境管理体制不完善。环境保护财政制度同样存在缺失和不足，影响了国家的环境战略、环境制度、环境政策的贯彻和执行。一是环境保护财政制度体系尚未形成。现行的财政政策具有一定的应急性特征，与各个部门的协调配合不够，散乱在环境保护涉及的各个方面，缺乏长期系统的考虑，没有形成完善的制度体系。二是财政政策的制定没有充分考虑环境因素。在编制财政预算时，财政支出中对于环境保护的规模较小；在安排转移支付时，环境状况因素在转移支付中所占的比重较低；在开征税种时，一直没有开征专门针对环境保护的税种，消费税、企业所得税等税种对环境问题的考虑不够。三是分税制体制下中央地方分配体制不利于环境保护。地方财政以流转税为主体税种，主要依靠产业流转税和企业所得税，特别是短期内利高税大的重工业项目，使得地方偏好于粗放型经济增长模式，造成了对资源和环境的过度攫取，给地区生态环境带来了巨大的压力。

　　 五、推进农村环境综合整治的财政政策目标模式

　　农村环境保护是一项重要的民生工程，关乎老百姓的切实利益。农村环境综合整治实施几年来，在试点示范地区产生了良好的环境效益，配套财政政策取得了一定的进展与成效，但仍存在不足，有待深入完善。因此，在下一阶段支持农村环境综合整治的过程中，要立足大局，立足长远，构建完善的环境保护财政制度体系，系统有序的推进农村环境综合整治。这就需要明确财政政策的目标模式，包括财政政策支持农村环境综合整治的目标导向和重点作用领域。

　　（一）目标导向

　　1.建设生态文明。生态文明以尊重和维护生态环境为主旨，以可持续发展为根据，以未来人类的继续发展为着眼点。生态文明强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融。这种文明观同以往的农业文明、工业文明具有相同点，那就是它们都主张在改造自然的过程中发展物质生产力，不断提高人的物质生活水平。但它们之间也有着明显的不同点，即生态文明突出生态的重要，强调尊重和保护环境，强调人类在改造自然的同时必须尊重和爱护自然，而不能盲目蛮干，为所欲为。农村环境综合整治是我国环境保护工作的重点，是实现生态文明的重要抓手。财政政策在支持农村环境综合整治的过程中，要以建设生态文明为目标导向，引导社会尊重和保护环境，引导人们尊重和爱护自然，运用政策工具，树立全社会的环境保护意识，推进农村环境保护。

　　2.推进城乡一体化。城乡一体化发展，是我国未来发展的重大战略，也是落实科学发展观的重要举措。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、生态环境保护、社会事业发展等方面的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化发展，不仅仅是经济发展方面的一体化，更重要的是实现社会发展方面的一体化。当前，我国城市化、工业化进程不断加深，农村环境得不到好的保护，城市环境保护也无从说起。财政政策在支持农村环境综合整治的过程中，要以推进城乡一体化为目标导向，改变城乡环境治理二元结构，实现在环境保护方面的城乡平等。

　　3.构建环境保护财政制度。环境保护财政制度是国家为保护生态环境和自然资源向社会和公众提供环境服务、保障国家环境安全所发生的政府收入和支出活动。公共财政对环境保护作用巨大，在为环境保护提供大量财政资金投入的同时，还能够拉动企业和社会环境保护投入。有学者研究提出环境保护财政制度包括资源环境产品定价制度、绿色财政收入制度、环保财政支出制度。构建环境保护财政制度，是落实科学发展观的具体体现。建设生态文明和城乡一体化发展，是我国政府基于科学发展观提出的应对未来发展的重大战略。构建完善环境保护财政制度体系，是实现生态文明和城乡一体化发展的重要保障。两大发展战略都对环境保护财政制度提出了要求。财政政策在支持农村环境综合整治的过程中，要以构建环境保护财政制度为目标导向，通过资源环境产品定价和绿色财政，运用制度手段反映环境资源的实际价值，全面推进农村环境保护。

　　（二）重点作用领域

　　1.支持农村环境综合整治规划。财政政策要协调各个部门，科学编制和实施农村环境综合整治规划，以规划带动项目，以项目落实资金，将农村环境保护落到实处。一是支持村镇建设治理规划，通过政策引导和规划环评，科学确定不同村镇的功能定位和发展方向，同步规划布局，统筹推进城镇社区与农村村落、居住区与畜禽养殖区、工业园区与农产品生产基地建设。二是支持农村水资源保护规划，依法划定农村饮用水水源保护区，加强饮用水源保护区的监测与管理，彻底解决农村饮水安全问题。

　　2.推进农村饮用水工程建设。财政政策的制定要切实把保障农村饮用水安全作为农村环境综合整治的首要任务。不断加大投入，继续支持农村饮用水工程建设，保证水源清洁，确保饮水安全。一是支持农村饮用水源保护与饮水安全示范工程，用于示范村、镇开展农村饮用水源地周边污染源、水源地水质监测，及水源保护区划定、水源地周边截污、农业生产污染防治等。二是支持开展农村饮用水源水质调查与评估工作，组织农村水系治理、水生态保护与修复，制定饮用水水源保护区应急预案，强化水污染事故的预防和应急处理，确保群众饮水安全。

　　3.积极支持农村生活污染治理。财政政策要在做好村屯治理规划编制工作的基础上，积极支持生活污水和垃圾污染防治配套设施建设。一是强化农村环境基础设施建设，优先加快乡村屯道路硬化建设，改变村庄晴天尘土飞扬、雨天泥水横流状态；二是对排水沟进行清淤疏通，继续在农村开展植树造林，推进乡村、校园、工业园区等的绿化建设，改善生态景观，改善村容村貌，带动农村生活垃圾和生活污水的处理。三是治理村镇生活垃圾和生活污水，生活垃圾实行定点存放、定时清理、集中处置，生活污水可根据村镇人口数量、环境容量、自然环境条件，因地制宜采取集中处理、生物或湿地系统处理等方式。

　　4.支持农村畜禽粪便、农作物秸秆等废物的综合利用。财政政策要鼓励生态养殖场和养殖小区建设，通过发展沼气、生产有机肥等综合利用方式，实现养殖废弃物的减量化、资源化、无害化。依据土地消纳能力，进行畜禽粪便还田。开发农村新能源，重点推广以沼气建设为纽带的能源生态模式。结合改厨、改水、改厕、改圈，积极推广“种、养、加、沼”四结合的循环利用模式，推进畜禽粪便无害化处理，大幅度提高农村沼气用户的比例，控制散煤、劣质煤和薪柴的使用，减少大气污染物的排放。转变农民生活方式，优化农村生活用能结构，发展生物质能源，带动农村环境的有效改善。财政部门要配合环保部门根据村镇的经济发展水平，对基层政府的配套资金落实到位、村民积极性高并愿意出工出劳实施环境综合整治项目的村镇，优先给予专项补助资金支持。

　　5.引导工农业生产污染防治。财政要研究制定相关政策，推动和引导乡村企业向工业园区聚集，集中建设、集中治理。有效发挥新建项目“三同时”环保投资等资金的使用效率，真正做到配套环保设施与建设项目同时设计、同时施工、同时投产。加大农村环境保护专项资金投入力度，依靠环保技术支撑，遵循资源化、无害化和减量化原则，以末端治理为主向以注重污染源头治理为主、防治结合转变，加强畜禽养殖废弃物的综合利用和农村工业污染治理。并积极支持实施测土配方施肥、农田保护性耕作等重点项目，防治农业面源污染。

　　 六、创新财政政策支持农村环境综合整治的路径选择

　　做好农村环境综合整治工作，需要在明确财政政策目标模式的基础上，进一步厘清财政政策的指导理念与原则，探索创新财政政策的作用机制，有针对性地提出当前财政政策支持农村环境综合整治的对策措施。财政政策支持农村环境综合整治的指导理念应包括三个方面：一是要站在建设生态文明的高度统筹考虑农村环境保护，以财政制度创新为先导推进农村环境综合整治；二是要从统筹城乡发展的视角探索城乡环境一体化发展，以财政制度创新为纽带带动农村环境综合整治；三是要从构建环境保护财政制度的大局完善环境保护制度，以财政制度创新为重点推进农村环境综合整治。因此，有必要创新财政制度安排，改变财政制度供给不足的现状，更大限度的发挥财政政策效应。

　　（一）财政支持农村环境综合整治的基本原则

　　1.创新制度，加大投入。缺少完善的环境保护财政制度体系，制约着农村环境综合整治的全面推进。因此，必须以创新财政政策的支持模式为基本前提，改变农村环境保护中的财政制度供给不足状况，创新完善财政相关管理制度。探索运用以往较少涉及的税收、非税收入、政府采购等财政政策工具，形成政策合力，最大程度发挥政策效用。这包括出台有利于环境保护的环境税、碳税等税种；探索排污费等非税收入用于农村环境综合整治；制定有利于农村环境综合整治的政府采购制度；科学设计转移支付公式，加大对农村地区环境保护的支持；继续推进完善“以奖促治，以奖代补”政策；强化专项资金使用的绩效，制定合理的考核评价体系和责任追究制度，最大限度提高财政资金的使用效率和效益。农村环境综合整治是一项公益性极强的事业，财政投入至关重要。只有不断加大财政资金支持力度，才能真正确保农村环境综合整治有效推进。同时，重点优化财政支出结构，扩大财政支出规模。加大财政直接投入力度，将农村环境保护作为一项重要的民生工程来对待，列为公共财政的支出重点。整合现有财政专项资金，按原资金使用渠道，制定或调整使用管理方向。本着“集中财力办大事”的原则，统筹使用分散的财政资金，发挥合力作用，改变农村环保资金使用分散、多头管理的状况，避免重复“分小钱、撒芝麻盐”的老路。每年按照一定比例增加农村环境保护专项资金的投入规模，切实加大对农村群众反映强烈，严重危害人们身心健康的环境突出问题的投入力度。

　　2.统筹安排，重点突破。农村环境综合整治是是一项长期、复杂的系统工程。关系着农村居民的田园、家园和水源等生产生活环境。农村环境问题成因复杂，形式多样。不同地区污染程度不同，解决途径不同，许多历史遗留问题难以在短期内有效解决，有必要做好近期安排和远期规划，明确分区布局，统筹项目实施，在确定财政政策以及资金投入方式、规模时，充分考虑各地区实际，按照自然生态状况和经济社会发展水平，制定实施差别化的政策措施。对于基础较差的地区现行试点示范，对于基础较好以及综合整治进展较大的地区探索实施连片整治。同时，区分轻重缓急，优先投入财力解决严重危害农民身心健康、制约农业农村持续发展、群众反映强烈的环境突出问题。特别是危害群众健康最为直接的饮用水水源地安全、工农业生产污染、生活垃圾污染问题。

　　3.政策引导，多方联动。农村环境综合整治，需要大量的资金投入。以之相比，政府财力资金十分有限，远远未能满足综合整治的需要。面对广大的农村地域空间，单纯依靠政府推进农村环境综合整治，同样力有不逮。此外，农村环境综合整治关系着农村居民的切身利益，也关系着全社会的共同发展，如果没有社会各方力量的共同参与，不可能做好农村环境保护工作。因此，要充分发挥财政政策的激励引导作用，以改革发展的思路，运用市场化手段，发挥市场机制在资源配置中的基础作用，探索建立多元化的投入机制和市场化的运营机制，吸引农村居民、工商企业、社会团体等多方力量的支持，实现多方联动。

　　4.明确定位，协调配合。农村环境综合整治不仅需要社会各方的共同努力，即使在政府内部，同样牵涉到多个职能部门，包括环保、发展改革、农林水利、建设、动监、卫生以及财政等等。部门之间职能与分工不同，在农村环境综合整治中的作用也各不相同。对于财政而言，必须认清自身定位和职责，一方面要积极参与，支持引导，做到财政的不缺位，一方面积极配合各有关部门，协调各方力量，开展综合整治项目的实施及资金的监管，做到财政的不越位。在与各部门有效协调的基础上，共同推进农村环境综合治理。

　　（二）财政支持农村环境综合整治的作用机制

　　1.构建稳定增长的财政投入机制。当前，农村环境综合整治还仅限于试点示范阶段，还没能够在大多数的农村地区展开。可以预见，农村环境综合整治将是一项长期型的工程，必须构建起长效稳定增长的财政投入机制，切实保证农村环境保护专项资金来源长期稳定增长。因此，实施财政制度创新，就要不断优化财政支出结构，确保财政支出不断向农村环境保护倾斜，建立稳定的农村环境保护经费增长机制，并逐步提高农村环境保护投入占整个环境保护总投入的比重，从制度上保证农村环境保护投入拥有稳定并持续增长的财力资金来源。在加强相关部门间协调配合的基础上，财政制度要统筹安排不同政府层级、政府内部各个职能部门分散管理的农村环境保护方面的专项资金，大力整合农村环境保护存量财力资源，使既有财政性资金对农村环境保护的补偿效应得到更大限度地发挥。

　　2.构建长期可持续的财政管理机制。科学划分政府间农村环境保护事权范围，在此基础上，结合财政“省直管县”和财政“乡财县管”等财政体制改革，强化合理的财力匹配机制建设。中央财政和省级财政要不断完善“以奖促治”、“以奖代投”财政奖补政策，对农村环境污染防治取得较大成效、农村群众生产生活条件明显改善的地区给予财力奖励，代替财政直接投入，充分调动基层政府和农村群众参与环境综合整治工作的积极性，实现农村环境综合整治的良性循环，更大限度地发挥财政政策的激励引导效应。因此，实施财政制度创新，就要通过运用税收、非税收入等财政政策工具，探索开征相关环境税种，探索排污权交易制度，完善环境资源定价制度。同时，构建生态财政补偿制度，根据生态功能分工的不同，制定不同地区之间的横向转移支付制度，完善生态补偿机制。对农村环境保护基础设施受益范围存在交叉的情况，鼓励相邻地区特别是基层政府之间实施环境保护基础设施共建共享，提高财政投入的规模效益，节约建设成本，确保农村环境的长期可持续性发展。

　　3.构建安全高效的财政资金监管机制。由于农村环境综合整治牵涉方方面面，财政资金的使用绩效问题一直没有得到很好的解决。推进农村环境综合整治，必须构建安全高效的财政资金监管机制，切实保证财政资金落到实处，带动更多的社会力量参与农村环境综合整治，更大限度地发挥财政政策的乘数效应。因此，实施财政制度创新，就要确立农村环境保护财政支出的优先和重点保障地位，在预算安排和执行环节要严格执行有关财务制度和操作规程，确保农村环境保护财政预算资金安全高效地用于农村环境综合整治项目工程。要大力强化对农村环境保护财政资金特别是规定了使用方向的专项资金的绩效评价和监督检查，确保中央和省级财政安排的专项资金和转移支付全部用于农村环境保护项目。同时，要总结归纳部分地区的成功经验，积极推广县级财政报账制，杜绝任何形式的财政资金截流、挪用。建立责任追究制度，形成制度性约束。加强相关政策的宣传教育和信息公开，保证财政资金的使用公开透明，切实保障广大农民的知情权，形成民众广泛参与监督的良好氛围，提高农村环境保护资金的使用效益。

　　（三）财政支持农村环境综合整治的对策措施

　　1.探索开征碳税等独立的环境税税种，提高财税体制绿色化程度，为农村环境保护筹集财力资金。从广义上说，环境税是财政政策体系中与环境资源利用和保护有关的各种税种的总称。当前，一直以来，我国缺乏独立的环境税税种，没有设立专门的保护环境和以增加环境保护资金为主的税种，税制的绿色化程度不高，对环境保护特别是农村环境保护的引导作用不足。一些发达国家已经设立了环境税独立税种，主要包括二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等。因此，创新财政制度首先应借鉴国际经验着眼于宏观税制，探索开征环境税，提高我国现行财税体制的绿色化程度，为农村环境保护筹集财力。完善环境税体系，要加快将开征独立的环境税税种列入人大立法计划，加快制定和实施独立型环境税制度。结合转变经济发展模式，发展低碳经济的契机，考虑先行探索碳税的设计与开征，并逐步开征其他资源税和污染税税种。碳税是对CO2排放进行征收的税种，由于CO2是因消耗化石燃料所产生的，碳税的征收对象应确定为煤炭、天然气、成品油等化石燃料。凡是因消耗化石燃料向自然环境中直接排放CO2的单位和个人为CO2环境税的纳税义务人。以CO2的排放量作为计税依据，由于CO2排放对生态的破坏与其数量直接相关，而与其价值量无关。因此，应采取从量计征的方式，并建立动态税率调整机制，形成有利于环境保护的激励机制。

　　2.完善排污收费制度，加大排污费的征收力度，提高用于农村环境综合整治的比例，重点支持农村污水处理、农村工矿企业污染防治等方面。排污收费制度是向环境排放污染物或者超过规定的标准排放污染物的排污者，必须依照国家的规定缴纳一定数额的费用，用于污染防治的一项环境经济制度。为了保护环境，我国政府制定出台了排污费、污水处理费、垃圾处理费等排污收费制度。排污收费制度的实施，对促进企业加强经济管理，降耗减污，节约资源、能源，开辟环境保护资金渠道，控制环境污染，改善环境质量起到了积极作用。由于缺乏实现环保社会责任的制度安排，导致企业在履行环保责任上，一直存在负激励的问题，即各地不同程度地存在“缴排污费、买排污权”的现象，难以真正实现促进排污单位合理利用资源、减少污染物排放量的目的。以排污费为例，2003年新的《排污费征收管理条例》出台后，排污费制度有了一定改进，如由过去的超标收费改成排污收费和超标罚款，由单因子浓度收费改成多因子总量收费等。但是在实际执行中仍然存在收费标准过低的问题。目前我国排污收费标准仅为污染治理设施运行成本的50%，某些项目的收费甚至不到污染治理成本10%。同时，排污费主要用于污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息，但是实际用于农村环境保护的比例非常低。创新财政制度支持农村环境综合整治，第一，需要完善排污收费制度。实施有利于企业履行环保社会责任的制度安排，加大排污费的征收力度，真正做到应收尽收，提高排污费征收标准。第二，增加排污费用于农村环境综合整治的比例。重点支持农村污水处理、农村工矿企业污染防治等项目工程。

　　3.增加环境保护财政支出，特别是农村环境综合整治投入，将财政支农支出的增长比例与农村环境保护投入的增长比例挂钩。财政支出是实现环境保护的最直接、最有效的财政手段。虽然近年来我国政府不断加大环境保护的投入力度，用于环境保护的财政支出规模逐渐扩大，但由于历史欠账过多，过度依赖资源环境开发利用的经济增长模式尚未真正转变，与环境保护巨大的资金需求相比，用于环境保护特别是农村环境保护的财政支出规模仍显不足，结构也有待优化。创新财政制度支持农村环境综合整治，需要结合环境保护长效稳定财政投入机制的建立，进一步增加环境保护财政支出规模，增加农村环境保护综合整治项目财政投入，支持农村环境综合整治规划的编制与实施。将财政支出的增长比例与农村环境保护投入的增长比例挂钩，推进农村环境综合整治。不断增加财政支农支出用于环境保护的比例；不断增加环境保护支出用于农村的比例。第一，各级财政预算安排的环保资金要高于同期财政总收入的增长幅度。第二，当年政府新增财力主要应向环保投资倾斜。第三，财政环保支出应占国内生产总值或财政总支出的一定比例。此外，为了真正实现前面所讲的两个增长比例挂钩，还应重新科学地核定环境保护投入占GDP的恰当比例，为环保目标的实现提供足够的资金保障。参考国际上的成功经验和我国自身经验，根据绿色GDP核算原则来理性地找到环保投入与GDP之间恰当的比例关系。

　　4.继续推进“以奖促治”、“以奖代补”的财政奖补政策，支持农村环境综合整治。为了推进农村环境综合整治，财政部门制定实施了“以奖促治、以奖代补”财政奖补政策。2008年以来，国家出台了以奖促治政策，对采取有力措施使严重危害农村居民健康、群众反映强烈的环境突出问题得到解决的村镇予以奖励。财政奖补政策有效地带动了地方政府和社会各界的积极性，成为农村环境综合整治的重要抓手。由于综合整治开展的时间短，财力投入有限，尚未形成规模化的综合整治。创新财政制度支持农村环境综合整治，应继续推进“以奖促治”、“以奖代补”的财政奖补政策。第一，加大投入力度。中央财政和地方财政都要加大财政奖补制度的投入力度，根据财政承受能力，超前规划安排财力资金，逐步提高奖励额度，继续调动基层政府的积极性。第二，扩大奖补范围。当前，财政奖补政策主要限于农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染防治、农村工矿污染治理、农业面源污染防治等五个方面。仍有一些环境问题不在财政奖补政策的范围之内。要继续扩大奖补范围，将更多的农村环境问题的治理纳入到财政奖补范围之内。第三，拓展实施规模。在前几年以较小村镇为主的“示范点”综合整治的基础上，财政应拓展实施规模，支持开展以较大村镇为主的“示范面”综合整治试点，实施连片整治，实现规模化效应。

　　5.改进现行分税制体制，确立有利于环境保护的地方主体税种，遏制地方政府牺牲环境发展经济的冲动。分税制是指国家各级政府之间划分中央与地方的税收管理权限和税收收入的预算管理体制。1994年实行的分税制，是我国财政体制的一项重大改革。分税制改革之前，我国财政收入占GDP比重和中央财政收入占国家财政收入比重即两个比重的指标逐年降低，财政收入与经济增长比例严重失衡。为了改变中央政府调控能力弱化和中央财政被动的局面，中央政府实施了分税制改革。总体框架是以原包干制为基础，按照“存量不动，增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则设计，采取了“三分一返一转移”的形式，即划分收入、划分支出、分设税务机构、实行税收返还和转移支付制度。按税种划分收入，将体现国家权益、具有宏观调控功能的税种划为中央税；将与经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。自1994年我国政府推进分税制改革以来，分税制的财税体制经过了不断的完善与改进，大大推动了公共财政建设的步伐。但由于在税种的划分上，地方以产值来源（增值税、所得税）为主要税源的收入结构，使地方更偏好粗放型经济增长模式，导致了地方对资源和环境的过渡开发攫取。这种以流转税为主体的地方财政体制，致使地方税收过度依靠产业流转税和企业所得税，特别是短期内利高税多的重化工业项目来支撑地方经济发展。正是这些项目对地区环境保护产生了严重的影响，造成了巨大的环境压力，加剧了农村环境污染。创新财政制度支持农村环境综合整治，必须从财政体制上着眼加快公共财政体系改革，改进现行的分税制体制，逐步优化调整以生产型增值税为主的流转税体系，改变税收和非税收入过度依赖固定资产投入和资源能源等生产要素扩大再生产的局面，确立有利于地区环境保护的地方主体税种。第一，逐步降低增值税地方共享比例。选择适当时机将增值税划为中央税，遏制地方政府牺牲环境发展经济的冲动。第二，改革完善资源税、消费税等税种。以资源环境合理利用为目标，提高资源税税额标准，变从量征收为从价征收，对绿色环保产品实施消费税优惠政策，提高消费税的绿色化程度，激励地方政府保护资源环境。第三，将营业税和城市维护建设税变为地方主体税种。增加地方财政收入，满足地方政府发展经济的需要。

　　6.改进转移支付制度，强化生态环境因素，加大对农村地区的环境保护转移支付力度。在分税制财政体制下，政府间预算收支范围的划分所遵循的标准不完全一致，以及各地区经济发展的非均衡造成各级预算主体收支不对称，导致了财政收支不均衡问题。转移支付制度是均衡各级政府之间收支规模不对称的预算调节制度。现有的转移支付制度，没有充分考虑环境因素，缺乏对环境保护的激励引导。创新财政制度支持农村环境综合整治，要改进财政转移支付制度，强化制度设计中的环境因素，加大对农村地区的环境保护财政转移支付力度。第一，强化国土空间因素。一个地区，具有生态效应的国土空间越大，生态效应的生产能力就越大。由于我国农村地区所占国入空间的面积广大，因此，农村地区应该享受更高标准的转移支付。把具有国土空间作为转移支付的一个因素，可以较好地解决地方政府的环境责任问题。第二，强化现代化指数因素。现代化指数，既反映了一个地区经济发达的水平，也反映了一个地区因生态功能划分而导致的机会成本损失。由于农村地区的现代化指数较低，因此，农村地区应该享受更高标准的转移支付。第三，强化生态功能因素。当前我国正在制定主体功能区规划，对各个地区的生态功能进行定位。生态功能定位决定了地区的社会经济发展，将受到这一功能定位的限制。为了弥补因这种定位而导致的社会经济发展的机会成本，转移支付应强化生态功能因素，依据生态功能进行转移支付。由于农村地区的生态功能多被定位为限制开发区和禁止开发区，因此，农村地区应该享受更高标准的转移支付。

　　7.完善财政资金管理办法，推广农村环保专项资金县级财政报账制，探索实施项目绩效评价制度，加强资金监管。农村环境综合整治是我国政府落实科学发展观的重要举措。各级财政都投入了巨大的财力资金予以支持，财政资金使用效益的发挥十分重要。各级政府在开展综合整治的过程中，不断探索完善了财政资金监管制度，出台了一系列的财政资金管理办法，部分地区探索出县级财政报账制和村级财务公开制等，这些有益的经验值得总结完善。创新财政制度支持农村环境综合整治，需要继续完善财政资金管理办法，实施项目绩效评价制度，推广农村环境保护专项资金县级财政报账制和村级政务公开制，加强资金监管。第一，细化财政资金使用和监督管理办法。当前实施的农村环保专项资金的管理办法多为暂行办法，资金使用和监督的许多细节方面没有明确的规定，存在一定的变通空间。因此，应进一步完善农村环保专项资金特别是用于农村环境综合整治的资金管理办法，细化资金使用和监督的各个方面，探索建立综合整治项目的绩效评价制度，并作为财政奖补政策的重要依据。第二，完善专项资金县级财政报账制。项目建设单位报账申请在经过乡镇初审后，向县级财政、环保部门提交申请报告和有关凭据，县级财政、环保部门组织财政投资评审和中介机构进行复审评估及拨款。县级财政报账制强化了项目资金的实时监控，提高了项目资金的使用效益。下一步应实施制定出台统一的县级报账管理制度，扩大中介机构介入评审的比重，鼓励地方公开合理地确定报账资金。第三，推广试点村镇村级政务公开制。为了确保项目的有效执行和资金的合理使用，部分地区实施了试点村镇村级财务公开制，将项目的执行纳入了村级政务公开范围，使农民充分了解项目的进展情况，提高了群众参与综合整治的积极性。因此，应进一步推广综合整治试点村镇开展村级政务公开，建立起项目工程公开透明的信息披露机制。

　　8.整合分散在各个部门的财力资源，集中用于农村环境综合整治项目，加强农村环保能力建设，加强农村环境基础设施建设。农村环境综合整治牵涉的部门较多，包括环保、发展改革、农林水利、建设、动监、卫生以及财政等多个职能部门，在这些职能部门手中，都握有关系农村环境保护的财力资源。这些财力资源对农村环境保护起到了重要的推动作用，但是由于分散在各个部门，在一定程度上影响了财力资源效益最大化的实现，与综合整治的目标导向不符。创新财政制度支持农村环境综合整治，有必要整合分散在各个部门的财力资源，集中用于农村环境综合整治项目，加强农村环保能力建设，加强农村环境基础设施建设，逐步实现城乡环境一体化。第一，财力资源使用方向不变。不同部门有不同的职责，不同部门掌握的财力资源同样有不同的使用方向。因此，财力资源的整合要在各个部门财力资源使用方向不发生改变的前提下进行，确保部门履行职责，完成工作任务目标。第二，系统有序整合财力资源。对于用于农村环境保护的财力资源，要结合农村环境综合整治项目，根据项目的需求，优先整合直接相关的财力资源，优先整合来源稳定的财力资源，优先整合规模适度的财力资源，做到系统有序。第三，财力资源整合形成长效机制。财政部门要做好自身定位，积极协调农村环境保护财力资源的整合，制定相应的规章制度，做好财政资金的管理工作，形成长效机制支持农村环境综合整治。

　　9.运用财政政策支持市场机制的介入，支持生活污水和垃圾处理、畜禽粪便生产有机肥等方面实施市场化运作，鼓励各方社会力量参与农村环境综合整治。当前农村环境综合整治的现状仍然是政府主导，财政直接投入，市场机制在农村环境保护领域中的巨大潜力尚未挖掘出来，一些能够运用市场机制解决的环境问题仍然依赖于政府的推进，降低了资源配置的效率。这就需要科学制定和组织实施具有引导作用的财政政策措施，切实鼓励和支持各类市场主体介入到农村环境综合整治中来。创新财政制度支持农村环境综合整治，还要着眼于发挥市场机制配置资源的基础作用，运用财政政策支持市场机制的介入，支持实施市场化运作，实施税收优惠、财政担保等支持政策鼓励各方社会力量参与农村环境综合整治。第一，探索PPP模式，实现公私合营。制定税收优惠等财政引导政策，对那些以市场为导向的、能够盈利的农村环境综合整治项目，如生活污水和垃圾处理、畜禽粪便生产有机肥等方面，探索引入PPP模式，将技术开发和后期运营交给企业。第二，探索政策性担保，支持社会力量介入。农村环境综合整治，不仅仅是农村环境问题，还是社会问题，以社会各个方面息息相关。因此，应运用财政担保等政策性担保工具拓宽农村环境综合整治的融资渠道，支持中小企业特别是乡镇企业、社会组织特别是农业经营合作社、社会群众特别是农村居民等各方社会力量的介入，重点鼓励乡镇企业、农村经营合作社、农村居民参与综合整治，充分发挥他们自身的先天优势，推进农村环境综合整治。